——9月24日在江西省第十四届人大常委会第十一次会议上
省人大财经委主任委员 张和平
省人大常委会：
根据省人大常委会工作部署，从2024年起组织开展“三级人大代表调研视察县域经济发展”主题活动，今年主题活动调研视察重点是“开发区改革创新发展工作”。6月，省人大常委会成立6个调研视察组，分别由省人大常委会党组副书记、副主任带队，省人大各专工委负责同志和部分省人大常委会委员、设区的市人大常委会主任担任小组组长、副组长，成员由240余名省、市、县(市、区)三级人大代表组成。代表们采取异地调研视察的方式，通过听取汇报、实地视察企业、“一对一”访谈、线上线下问卷调查等方法，对全省102个开发区改革创新发展工作进行全覆盖调研视察。调研视察组共召开各类座谈会41场，视察企业537家、开发区管委会及行政服务窗口17个，与148名开发区负责同志、56家平台公司和604家企业负责人进行了“一对一”访谈；发放并收回各类调查问卷16408份，其中，通过江西数字人大平台向各级人大代表线上发放调查问卷14491份，线下发放开发区调查问卷909份、企业调查问卷1008份。现将有关情况报告如下，请予审议。
一、开发区改革创新发展取得的成效
开发区强则经济强，开发区优则发展质量优。近年来，省委、省政府深入学习贯彻党的二十大精神和习近平总书记考察江西重要讲话精神，聚焦“走在前、勇争先、善作为”的目标要求，将深化开发区管理制度改革作为推动全省高质量发展的重要抓手，召开高规格的全省开发区改革创新发展大会，出台《关于深化开发区管理制度改革推动开发区高质量发展的实施意见》，强力推进开发区改革创新发展。在省委、省政府高位推动下，全省上下全面贯彻落实省委十五届四次、五次全会精神，认真落实国家和省委、省政府关于开发区改革创新发展的决策部署及工作要求，坚定不移打造“三大高地”、实施“五大战略”，深入实施工业强省战略，大力推进新型工业化，深化落实“制造业重点产业链现代化建设‘1269’行动计划”，坚持把开发区作为经济增长的主引擎、产业集聚的主战场、项目建设的主阵地，深入推进开发区改革创新发展，全省开发区综合实力不断增强，成为我省经济持续平稳健康发展的动力源和压舱石。2023年，全省开发区完成营业收入3.81万亿元，同比增长3.8%；完成工业增加值同比增长9.7%，高于全省规上工业4.3个百分点，增加值和营业收入占全省工业比重分别为94.8%、93.2%，较2022年分别提高2.5、0.6个百分点。其中，营业收入超1000亿元的开发区6个，500亿元以上的开发区20个。2024年1-6月，全省开发区完成营业收入1.82万亿元，同比增长7.4%；完成工业增加值同比增长10.2%，高于全省规上工业1.4个百分点，增加值和营业收入占全省工业比重分别为92.7%、94.0%；企业利润总额737.4亿元，增长0.1%，同比提高12.6个百分点。
(一)加强组织领导，体制机制改革有序推进。省政府成立了由省长任组长、22个省直部门为成员单位的省促进开发区改革和创新发展领导小组，实行省领导挂点联系开发区制度，建立健全省发展改革委牵头，省工业和信息化厅、省科技厅、省商务厅等部门归口管理的“1+3”工作机制。领导小组建立了“季监测、半年评估、年度总结、督考结合”推进机制，制定《全省开发区改革创新发展2024年工作要点》，明确重点改革任务、责任单位以及完成时限。全省各设区的市、县(市、区)对开发区改革创新发展工作高度重视，各设区的市、县(市、区)党委都将开发区改革创新发展作为“一把手”工程，各开发区均制定了改革实施方案，明确了改革路线图和时间表，纵深推进开发区管理制度改革，各项改革措施扎实推进。在102个开发区中，有80个党工委书记由所在地党政班子成员兼任，占比78.5%；93个组建或代管了开发区公司，其中，60%以上已拓展投融资、园区运营、招商引资等业务；70个正在实施人事薪酬改革，平均每个开发区内设机构降至5.4个，平均在编人员27.5人；改革前承担社会事务的60个开发区中有29个开发区已完成剥离，23个正在剥离，社会管理事务清单平均剥离率54.4%。新余市委、市政府在全省率先制定新余高新区社会事务剥离方案，目前社会管理事务清单剥离率达60%。
(二)坚持聚链成群，产业提能升级蹄疾步稳。各开发区坚持把发展着力点放在实体经济上，围绕实施“重点产业链‘1269’行动计划”，依托自身优势，坚持发展特色优势主导产业，推进产业集群集聚发展，产业发展不断提能增效，现代化产业体系加快形成。2023年，全省各开发区共培育省级(特色)产业集群136个，其中，营业收入过千亿元集群4个，过500亿元集群14个；拥有省级以上创新平台1914个，国家科技企业孵化器13个，省级科技企业孵化器20个；累计培育省级专精特新中小企业3791家、专业化“小巨人”企业228家、“单项冠军”企业55家，获批国家级专精特新“小巨人”企业255家、制造业“单项冠军”企业17家；累计认定领航企业17家、领航培育企业71家，确定制造业重点产业链链主企业61家。数字化转型提档升级。全省开发区共有数字化转型基础爬坡阶段(L3级)及以上规上工业企业7624家，占开发区规上工业企业数量的51.2%，其中，提升阶段(L6级)及以上占比18.3%；42个开发区创建省级两化融合示范园区，19个开发区获评数字化转型优秀、标杆开发区。绿色低碳转型加快。全省开发区已创建生态工业园区、绿色园区、碳达峰试点园区分别为23、64、21个。
(三)注重多点发力，营商环境持续优化升级。各地大力实施新一轮营商环境对标提升行动，深化“放管服”改革，赋予开发区经济管理权限，优化政务服务，扎实推进“园区事、园中办”，推动园区营商环境持续优化。截至目前，全省政务服务事项全部纳入一体化平台办理的开发区85个，设立综合行政审批机构的开发区59个，设立“办不成事”反映窗口的开发区83个，国家级开发区平均承接省级、市级经济管理权限分别为34项、94项，分别比改革前增加2项和3项。赣州市开发区积极探索包容审慎监管，建立不予处罚、从轻处罚、减轻处罚、不予强制措施“四张”清单，2023年累计适用50余万起，减免处罚1亿余元，协调解决企业问题诉求(线索)148起，维护了企业合法权益。景德镇市建立健全“一月一调度”、指挥长令、红黑榜等机制，推行“1+N”综合窗口改革和工程建设项目审批超时默许制和工程建设领域全流程电子化管理改革，项目审批逾期率从7.53%降到零，获得住建部肯定；九江市清理市场隐形壁垒，整治和查处违规设置不合理条件、排除和限制竞争等违规行为，2023年废止38项政策措施，营造了公平有序的市场环境；萍乡市在开发区打造全省首个“民企之家”，出台巩固提升经济“32条”等惠企文件，建立帮代办机制、组建帮代办队伍，全市依申请政务服务事项网上可办率达100%，企业办事便捷度大幅提高。
(四)增强要素供给，园区承载能力不断提升。全省各开发区切实强化人才、资金、土地等要素保障，持续完善开发区功能，不断提升发展能级。强化人才支撑，全省开发区建有市域产教联合体19个、行业产教融合共同体40个；97个开发区人才引进纳入所在市、县(市、区)高层次人才专项计划，共引进人才6739名。上饶市大力推进企业办学、园区建设和校企联合等特色人才培养模式，2023年，全市开发区有技能人才3.5万余人；宜春市出台《关于加强全市工业园区人才工作的实施办法》，2023年全市企业引进本科及以上学历人才6542人，累计建成博士后科研工作站8家、创新实践基地12家。金融支持力度持续加大。全省开发区主导或参与设立的产业基金数量达179个，总规模1760亿元，较改革前增加36个，新增金额423亿元。南昌市积极发挥政府桥梁纽带作用，创新搭建普惠金融“一站一平台两中心”服务体系，推动银行信贷服务精准有效适应市场主体需求，先后举办金融支持工业转型升级产融对接会、金融支持“一枢纽四中心”建设暨重大重点项目产融对接会等活动，累计签约金额超900亿元；鹰潭市创新推出铜供应链金融、铜票通、绿色低碳贷等金融产品和服务模式，2023年全市贷款余额增长21.6%，其中制造业贷款余额增长35.51%。土地节约集约利用效率持续提升。截至目前，全省开发区改革以来清理批而未供土地785宗共4万亩，清理闲置土地287宗共1.9万亩，清理低效空闲用地745宗共3.8万亩。吉安市采取政府回收储备一批、增资扩建提升一批、法院拍卖清退一批、异地置换搬迁一批、腾笼换鸟盘活一批“五个一批”模式，2023年累计盘活开发区闲置低效用地1.43万亩；抚州市坚持“亩产论英雄”，加大“腾笼换鸟”力度，共盘活开发区闲置和低效工业用地1.06万亩。
二、存在的主要问题
调研视察发现，开发区作为离市场最近、企业最近和资本最近的地方，全省各开发区在体制机制、产业发展、营商环境、要素保障等方面还存在一些短板弱项，应引起高度重视。
(一)体制机制改革不够深入。一是管理制度改革推进速度不快。全省102个开发区中，有22个尚未完成党政班子成员兼任党工委书记，占比达21.5%；部分开发区社会事务剥离工作暂未启动。人大代表问卷调查显示，有21.45%的调查对象认为改革力度一般。二是人事薪酬制度改革不够深入。32个开发区没有开展人事薪酬制度改革，占全省开发区比重达31.4%；部分开发区人事薪酬制度改革仍停留在纸上，竞聘上岗和“全员聘用”落实不到位，在编人员、聘用人员壁垒没有真正打破，薪酬制度未能充分体现岗位差异、能力贡献，存在“干好干坏一个样”现象；开发区干部与行政事业单位、国有企业常态化双向交流机制不健全，干部能上能下、能进能出机制不够健全。同时，开发区绩效资金从当地总绩效资金池中列支，影响了改革的广度和深度。开发区问卷调查显示，仅有25.96%的调查对象开展了档案封存、绩效考核；有41.74%的调查对象认为薪酬绩效制度不完善。三是“管委会+公司”运营模式不完善。全省开发区“管委会+公司”改革处在起步探索阶段，“政企分离、管运分开”尚未完全到位，多数开发区公司行政色彩较浓，缺乏市场化、专业化决策机制，懂产业、懂政策、懂管理、懂操作的专业人才缺乏，主营业务仍以开发建设为主，产业发展、招商引资、运营管理等业务承接不够，难以真正发挥市场主体作用。
(二)产业整体竞争力不强。一是产业层次偏低。多数省级开发区产业层次仍处于中低端，产业规模较小，产品科技含量和附加值普遍较低。2023年，107个省级产业集群中营业收入低于150亿元的有25个，29个省级特色产业集群中营业收入低于50亿元的有14个。部分开发区产业结构雷同、发展路径趋同，同质化竞争严重。部分新兴产业缺乏核心竞争力，处于价值链中低端，企业往往“单打独斗”，存在“有企业没产业”的现象；全省开发区1.49万家规上工业企业中营业收入超百亿元的仅有52家，大部分企业规模小，属于“蚂蚁军团”。二是产业生态不优。开发区部分产业集聚度不高，产业链条不完整、层次不高、上下游配套和互补性不强，产业“集而不群”；链内企业关联度不高、协调性不强，区域内自我配套能力偏低，行业延伸、集聚效应尚未显现，“有产业没生态”现象仍较突出。开发区问卷调查显示，有43.34%的调查对象认为开发区产业集聚度不高。此外，园区产业发展所需的金融服务、物流配送、检验检测等功能性平台缺乏，法务咨询、研发设计等生产性服务业发展滞后。三是企业创新能力不强。开发区内支持企业创新的平台较少，创新服务体系不健全，科技创新层次还不高，企业创新意愿不强、研发投入较少，拥有核心技术、核心竞争力的高新技术企业偏少。一些国内外知名企业仅将我省作为生产基地，公司本部、研发机构均设在沿海发达地区。企业问卷调查显示，有39.68%的调查对象没有开展产品研发。四是企业数字化转型程度不高。全省开发区还有48.8%的规上工业企业没有开展数字化转型，一些企业数字化转型意愿不强、积极性不高，部分企业开展数字化转型只是引进了数字化管理软件，与数字产业化和产业数字化还有很大差距。企业问卷调查显示，有18.55%的调查对象未进行任何领域的数字化改造；47.72%的调查对象认为企业数字化转型成效尚未显现。
(三)营商环境仍存短板。一是园区放权赋能不到位。全省开发区直接承担的行政审批事项仍偏少，有些开发区没有经济管理权限，距离市县同权、应放尽放有差距，不少审批事项仍需到上级不同行政部门分别报批办理，造成“一站式”和“限时办”服务承诺打折扣。少数地方政府部门未将自然资源、安全生产、建设、林业等行政审批权限下放给开发区。在跑项争资时，开发区还需通过政府部门向上级争取项目和资金。二是政务服务还有差距。部分开发区“容缺办理”工作机制落实不够到位，行政审批环节多、程序繁琐，企业办事跑多次现象依然存在，办事便利度有待提升；部分开发区工作人员服务企业意识和能力不够，对新经济新业态发展的政策不熟悉，对企业提出的承兑汇票、出口结算等新型诉求服务不到位；部分企业反映开发区主动解读宣传惠企政策不到位，存在重监管、轻服务现象。企业问卷调查显示，有81.85%的调查对象认为开发区应持续优化营商环境、有18.55%的调查对象认为要规范容缺受理事项。三是法治环境还需加强。“双随机、一公开”制度落实不够到位，涉企行政执法不够规范，执法监管随意性较大，省市县一些行业主管部门入企检查较为频繁，多头检查、重复检查、影响企业生产经营的现象较多。
(四)要素保障水平不高。一是土地存量不足与闲置并存。一方面，全省开发区不同程度存在发展空间不足，现有存量土地难以支撑新增重大项目落地需求，项目用地紧张，亟待进行调区扩区；另一方面，开发区部分土地被“僵尸企业”占据，一些土地存在“批而未供、供而未建、建而未用”等用地低效和闲置现象，“腾笼换鸟”盘活低效、闲置用地进展缓慢，土地资源利用效率有待提高。二是人才“引育”困难。受劳动力供需市场存在结构性失衡、企业用工环境不理想、年轻人赴外就业意愿较强等因素影响，各开发区企业一线工人普遍缺乏；产城融合不够，引才激励政策与周边省份存有差距，对高端人才、专业技术工人吸引力不足，导致企业花重金引进的高端人才“来了却留不住”。企业问卷调查显示，有61.21%的调查对象认为招工困难是影响开发区投资环境的重要因素。三是基础设施和公共服务设施不完善。部分开发区公共服务设施配套不足，住房、教育、医疗等服务保障不足，文娱休闲、餐饮、健身等生活性服务配套滞后；部分企业反映开发区交通不便、员工通勤困难，企业用水用电不稳定。四是生产要素成本偏高。多数企业反映用电用气价格偏高，融资难、融资贵问题仍较明显，部分开发区物流运输不畅导致运输成本高企。企业问卷调查显示，有72.72%的调查对象选择落户园区最关心交通物流。
三、意见建议
为深入学习贯彻党的二十届三中全会精神，进一步推进全省开发区改革创新发展，结合调研视察中发现的问题，提出以下建议：
(一)全面深化开发区管理制度改革，激发发展内生动力。一是深入贯彻落实党的二十届三中全会对深化开发区管理制度改革的决策部署，坚持问题导向、目标导向和效果导向，聚焦招商引资、项目建设、服务企业等主责主业，推进体制机制改革创新和工作流程再造，强化开发区服务产业发展职能，激发发展内生动力。二是持续深化人事薪酬制度改革，加强对开发区人事制度改革的指导，引导市、县探索建立常态化干部交流选拔任用机制,打通选拔和返岗通道，有序推动开发区与所在市、县行政事业单位之间干部交流，激励各类干部在开发区干事创业；推动实施差异化考核，建立与开发区发展、个人贡献相挂钩的绩效薪酬体系，营造良好干事创业氛围。三是推行“管委会+公司”运营模式，构建扁平化管理体系，推动平台公司加快转型，建立健全投融资决策、风险运营管控等机制，统筹发展和安全，发挥开发区公司在开发建设、资本运营、招商引资、投资服务等方面市场化运作优势，积极拓展金融、人才、供应链等业务，不断做大做强开发区公司。
(二)坚持创新引领，大力推进产业转型升级。一是深入实施创新驱动发展战略，深化落实“1269”行动计划，推动科技创新与产业创新融合发展，促进各类创新要素向重点产业链、链主企业集聚，以科技创新赋能产业升级，加快培育发展新质生产力。二是顺应制造业高端化、智能化、绿色化发展趋势，深入推进制造业智能化改造和数字化转型，用好大规模设备更新政策，强化财政金融支持，推动企业积极运用新技术、新业态、新模式改造提升传统产业，重塑传统产业竞争新优势。三是强化企业创新主体地位，支持龙头企业、高校科研院所、中小企业组建产业链科技创新联合体，实现“院所科研清单”和“企业需求清单”无缝对接，加快建设一批科技成果转化中试基地，积极推进科技成果转化和产业化。四是全力抢抓未来产业发展先机，按照技术已突破、未来市场广阔、江西有基础的原则，制定专门支持政策，依托龙头企业和领航企业，强化关键技术攻关，积极拓展应用场景，大力发展“未来材料、未来能源、未来生物、未来健康、未来显示、未来航空”等未来产业。五是加强与国内外发达园区的交流与合作，鼓励与国内沿海发达省市共建“飞地园区”“区中园”，支持开发区科技型企业在科创核心城市打造“科研飞地”，探索“研发在外地、转化在本地”的创新协作新机制。
(三)优化产业生态，努力打造特色产业集群。一是加强省级产业政策协同联动，推动创新、金融、人才等政策向重点集群和产业链聚焦倾斜。围绕创新链构建服务链，着力集聚一批高质量孵化器、加速器和专业服务机构，发挥优势产业、优势企业的关联带动作用，提高产业协作水平。二是牢固树立“一盘棋”的思想，鼓励各开发区结合本地资源禀赋、产业特色和优势，打造各自的首位产业；围绕首位产业全力招大引强，加快产业链延链补链强链步伐，建立产业链联盟，强化链条内企业协同配合，大力发展工业设计、品牌塑造、市场营销、售后服务等高端生产性服务业，推动产业链与产业集群深度融合发展。三是深化落实产业链“链长制”，创建产业链“链主制”，实现“双链”互动、“双链”驱动，加快促进产业链上下游、产供销、大中小企业协同发展，进一步延伸产业链、提升价值链、打造供应链。四是坚持“抢位+错位”发展，鼓励各开发区瞄准行业细分赛道，实行优势互补，形成区域合作产业链条，提升产业集聚度，逐步构建主导产业明确、错位发展、链条完整的特色产业集群。
(四)持续优化营商环境，不断提高开发区服务水平。一是持续深化“放管服”改革，坚持“能放则放、应放尽放”原则，强化精准赋权、有效赋权，实现市场准入和投资建设审批全链条赋权，及时受理企业办事诉求，实现“园区事、园中办”。二是持续深化行政审批事项改革，加强对企业全生命周期政务服务，不断优化“容缺办理”服务，加快推行并联审批，优化办事流程，提升行政审批效率。三是坚持监管与服务并重。一方面，规范监管，督促各级政府及其职能部门严格落实“双随机、一公开”监管制度和企业安静日制度，坚持包容审慎监管，集中整治任性执法、选择性执法、运动式和重复性执法等行为，开展联合执法检查，做到“进一次门，查多项事”，减少对企业不必要干预。另一方面，加强服务，寓监管于服务之中，引导企业依法合规经营，有效防控违规风险，促进企业健康可持续发展。四是主动适应国家招商引资政策新要求，按照全国统一大市场建设的相关要求，严格落实“四个不得”(不得违规实施财政和税费优惠，不得实施用地优惠，不得突破资源环境制度和政策规定，不得违规举债招商)要求，制定出台统一的规章制度，规范各开发区招商引资行为，防止“内卷式”招商，以法治化、制度化方式营造公平公正、稳定可期的招商环境。妥善处理好原已出台的招商引资政策和签订的相关协议。五是坚持和落实“两个毫不动摇”，建立健全常态化政企沟通机制，畅通企业家意见处理反馈渠道，解决好涉企政策执行不到位和“选择性执行”问题。
(五)强化要素保障，着力增强开发区产业承载力。一是强化土地要素供给。积极稳妥推进开发区扩区调区工作，完善土地要素市场化配置，强化“亩产论英雄”导向，加大闲置低效用地处置与再开发力度，提高土地利用率，推广“工业上楼”、新型产业用地(MO)等模式，进一步提高土地节约集约利用水平；切实做好“腾笼换鸟”文章，综合运用兼并重组、债务化解、破产清算等方式，推动“僵尸企业”市场化、法治化出清，聚力盘活开发区土地存量，着力解决开发区用地紧缺问题。二是加大资本招商力度，坚持以股权投资思维做好产业导入，鼓励各地设立各类产业引导基金，提高产业引导基金运作水平，强化“以投促引”“以投带引”，用好用活现代产业基金，借力资本推动更多好项目落户开发区。三是强化金融服务，切实加强与金融部门沟通联系，努力为小微企业提供增信服务，切实解决小微企业融资难、融资贵等问题。拓展供应链金融服务，制定产业链核心企业“白名单”，支持金融机构创新“整链授信”等模式，对产业链上下游企业提供信贷服务。四是持续优化人才政策，精细化做好人才服务，构建“引育用留”全链条人才服务体系，结合企业用工需求，鼓励引导企业与技工院校、培训机构深度合作，帮助企业培养产业发展急需的“定制工匠”，缓解企业结构性用工难题。五是强化产城融合发展，健全完善园区供水、供电、道路等基础设施，加快产业配套设施建设，鼓励围绕产业项目建设提供覆盖教育、住房、休闲、娱乐、健身、社交等全链条生活配套空间，推动产城一体化发展，营造开发区良好生产、生活、生态环境。