—— 2023年11月28日在江西省第十四届人大常委会第五次会议上
省人大社会委主任委员 郭建晖
省人大常委会：
为深入贯彻落实习近平总书记关于养老服务的重要指示批示精神，积极应对人口老龄化，推动我省养老服务高质量发展，不断满足人民群众多元化养老服务需求，根据省人大常委会2023年监督工作计划，省人大常委会执法检查组在全省范围内组织开展了《江西省养老服务条例》(以下简称条例)执法检查。现将执法检查情况报告如下，请予审议。
一、执法检查基本情况
这次执法检查由省人大常委会主任会议负责组织，省人大社会委承担具体工作。成立执法检查组，省人大常委会副主任王少玄任组长，省人大社会委主任委员郭建晖、副主任委员杨六华任副组长，成员由部分省人大常委会组成人员和省人大代表组成。检查的重点是政府及其相关部门推动基本养老服务体系建设、居家社区机构养老服务发展、医养结合与人才队伍建设、养老服务扶持保障与监督管理情况等。
养老服务是重大民生工程，党委政府重视、社会普遍关心、百姓热切期盼。为增强监督质效，7月上旬，省人大常委会召开执法检查组全体会议，听取省民政厅、省财政厅、省人力资源社会保障厅、省住房城乡建设厅、省卫生健康委等11个部门和单位贯彻实施条例情况的汇报，省人大常委会副主任王少玄出席会议并就执法检查工作提出具体要求。8月至10月，省人大社会委联合省民政厅，面向社会公众和养老服务机构开展问卷调查。10月，执法检查组分三个组赴南昌、九江、鹰潭、赣州、吉安、抚州等6个设区市，深入部分养老服务机构、社区养老服务站点、农村互助养老服务中心，实地检查条例贯彻落实情况，同时委托其他5个设区市同步开展检查，实现执法检查全覆盖。为提高执法检查的针对性，执法检查组还采取“四不两直”等方式对部分养老服务机构和社区养老服务站点进行了随机检查。南昌等相关设区市政府及有关部门高度重视，对检查反馈的问题立查立改，推动问题整改到位。总的来看，这次执法检查工作组织周密、重点突出，全省各级人大、政府及有关部门高度重视，上下联动、密切配合，取得了较好的效果。
二、主要做法及成效
2021年11月，省人大常委会在全国较早出台了养老服务条例，为促进我省养老服务高质量发展提供了法治保障。条例自2022年1月1日施行以来，全省各级政府及相关部门认真贯彻有关规定，积极实施应对人口老龄化国家战略，聚焦人民群众养老服务急难愁盼问题，大力推进基本养老服务体系建设，深入实施养老服务提质升级三年行动，养老服务保障机制不断完善，养老服务供给能力日益提升，养老服务水平逐步提高。条例实施情况总体良好、成效明显。
(一)协调保障机制更加有力
一是坚持高位推动。落实条例第四条、第六条规定，省委、省政府高度重视养老服务工作，成立由分管副省长任组长、19家成员单位参加的省养老服务体系建设发展领导小组，明确部门职责，形成齐抓共管的养老服务工作格局；连续多年将养老服务纳入省政府民生工程，2023年列入十件民生实事之一；将省养老服务体系建设纳入市县综合考核、政府营商环境和乡村振兴实绩考评等内容，考评结果作为项目申报、资金分配、改革试点、经验推广的重要依据。二是强化资金保障。省级财政持续加大对养老服务事业的资金投入。2022年新增养老服务体系建设省级补助资金1亿元，支持公办养老机构改造提升、居家社区养老服务体系建设等重点工作。2023年一般公共预算增加2.1亿元用于养老服务体系建设，总数达3.6亿元。各地争取地方政府专项债券32.7亿元用于养老项目建设。三是健全政策体系。条例实施后，省委、省政府相继出台关于推进基本养老服务体系建设的实施意见、“十四五”老龄事业发展规划、养老服务体系建设“十四五”规划、养老服务提质升级三年行动计划方案(2023-2025年)，省民政厅等有关部门出台40余项配套政策措施，初步形成以条例为引领的养老服务体系政策框架。南昌市、新余市先后出台居家社区养老服务条例、颐养之家条例，抚州市在全省率先编制“十四五”养老服务业发展规划(2021-2025年)。
(二)服务设施提质升级
一是有效保障养老服务设施用地。落实条例第十一条、第十二条、第十六条规定，印发加强养老服务设施规划和用地保障的通知，从加强规划布局、保障和规范养老服务设施用地供应、强化用地监管三方面提出10条措施，建立健全长效机制。将民政部门纳入国土空间规划委员会成员单位，通过出让、划拨等方式，供应土地用于养老服务设施项目。条例实施至今,全省供应养老服务设施用地52宗,面积716.53亩。推动落实新建居住区配建养老服务设施“四同步”要求，2022年新建居住区养老服务设施达标率为99.2%。二是着力优化养老机构床位供给。落实条例第三十条、第三十四条规定，强化养老服务兜底保障功能，对机构现有床位进行改造提升；出台集中照护机构设置规范，全省100个县(市、区)均建成县级特困失能照护中心，1.43万名特困失能人员得到专业照护；实施乡镇敬老院改造提升工程，改造提升乡镇敬老院251家。截至2023年6月，全省建有养老机构1788家，养老机构床位18.4万张，其中护理型床位10.8万张，占比58.7%。三是大力推进居家社区养老服务设施建设。建成老年助餐点1558个，社区嵌入式养老院470家，城市居家社区养老服务中心4234个、农村互助养老服务设施1.4万余个，分别覆盖96.8%的社区和86%的行政村，实现全省市辖区街道和县(市)城关镇综合性养老服务中心全覆盖。完善家庭养老支持政策，各地均将养老服务列入政府购买服务项目，按照每人每月50-400元不等的标准，为7.6万名经济困难的居家老年人提供助餐、助洁等上门服务，设置家庭养老床位2万余张，满足老年人家门口的养老服务需求。四是深入推进医养结合。落实条例第四十四条规定，制定医养结合服务规范，将健康养老纳入健康江西建设考核内容。2022年省级财政投入1050万元，支持公办医疗卫生机构建设养老床位、示范性安宁疗护病床和公办养老机构举办医务室、护理站。2023年推荐赣州市于都县和南昌大学第四附属医院向塘院区等3个县(区)、2个机构为全国首批医养结合示范县(市、区)和示范机构。
(三)基本养老服务加快发展
一是建立基本养老服务清单。落实条例第五条规定，省民政厅会同省直有关部门出台《江西省基本养老服务清单(2023年版)》。在全面落实国家清单的基础上，增加12项服务项目，明确了服务类型、服务对象、服务内容和标准。二是健全老年人福利制度。落实条例第六十四条规定，每年为100余万80周岁以上老年人发放高龄津贴9.2亿元；为60周岁以上的城乡特困供养和重点优抚对象、70周岁以上的老年人购买人身意外伤害保险，惠及全省390余万老年人；为11.6万经济困难的老年人发放养老服务补贴和护理补贴3亿余元。三是出台专项服务政策。发布老年人居家适老化改造指南，按照“一户一策”要求，为4.2万户特殊困难老年人家庭实施适老化改造和辅助器具配置。出台特殊困难老年人探访关爱服务方案，指导县(市、区)建立多部门联动的特殊困难老年人探访关爱服务工作制度。实施留守老人“关爱工程”三年行动，15万党员干部、志愿者等开展探访关爱服务。抚州市在全省率先启动养老“时光益站”，截至今年9月底，注册志愿者7287人，开展养老志愿服务近1万单，社会公众参与养老服务积极性不断提升。
(四)养老事业与养老产业协同发展
一是培育壮大市场主体。落实条例第二十二条规定，出台养老服务机构备案管理办法，规范和简化备案流程。先后引进30余家连锁化、品牌化企业进驻江西，培育了一批本土养老机构品牌。引导社会力量广泛参与，全省社会力量建设和运营的养老机构531家，床位数8.7万张，占总床位数的48%。二是加大扶持力度。落实条例第六十条规定，对符合条件的民办养老机构分别给予4000-10000元的一次性建设补助；以实际收住中度、重度失能老年人每人每月100元、200元为基准，按照养老机构等级评定结果实行1-1.25倍的差异化运营补助。九江市在省补助种类的基础上，增加消防达标补助。三是加大金融支持力度。落实条例第六十二条规定，支持符合条件的养老服务机构申请“财园信贷通”贷款。“十四五”以来，争取中央预算内投资3.89亿元，支持84个普惠养老城企联动专项行动项目。积极争取列入国家普惠养老专项再贷款五个试点省份之一，出台普惠养老专项再贷款试点实施方案，实现所有设区市签约全覆盖。截至2023年9月，23家民办养老企业获得银行普惠养老专项再贷款9.09亿元。四是推进养老服务人才队伍建设。落实条例第四十九条、第五十条规定，鼓励、支持高等学校、职业学校(含技工学校)设置养老服务相关专业，全省有43所技工院校开设老年服务与管理、康复管理等相关专业。积极开展养老护理人员技能培训和等级认定，健全养老护理员入职奖补、岗位补贴。吉安市在全省率先开展养老服务人才定向培养工作，较好地满足当地养老服务机构人才需求。
(五)监管效能不断增强
一是加强综合监管。落实条例第六十六条规定，省民政厅联合16个部门出台《关于加强养老服务综合监管的实施意见》，建立跨部门综合监管机制，开展养老机构“双随机、一公开”联合监督检查，推动养老服务机构主动落实日常管理、消防安全、食品卫生、疫情防控等管理制度。二是推进标准化、规范化建设。落实条例第七十条、第七十一条规定，开展养老服务标准化专项行动，加快地方标准体系建设，围绕居家社区养老、机构养老、人才培训等方面发布省级地方标准20个。制定养老机构等级评定管理办法，全面推行养老机构等级评定制度，全省评定三级、四级养老机构98家，一级、二级养老机构854家。三是加强安全管理。落实条例第七十三条规定，在全国率先出台养老机构预付费管理政策，开展打击整治养老诈骗专项行动，防范化解养老服务领域非法集资风险。部署消防安全重大风险隐患专项排查整治2023行动，将养老机构纳入重点整治场所。截至2023年6月，全省1728家养老机构消防安全达标，达标率由49.4%上升到96.6%。九江市实现养老机构消防达标率100%。
三、存在的主要问题
截至2022年底，我省60岁及以上老年人口806.51万人，占总人口的17.81%，预计在“十四五”末期进入中度老龄化，人口老龄化趋势日益严峻。检查发现，虽然我省在推动基本养老服务体系建设，提升养老服务质效上取得了一定成效，但对照条例有关规定和全省老年人期待，我省的养老服务工作还面临一些困难和问题，主要表现在：
(一)统筹协调机制需进一步完善
养老服务工作合力有待加强。养老服务内容广泛，需要各部门齐抓共管。检查发现，部分县(市、区)尚未建立养老服务综合协调机制，仍以民政部门单打独斗为主，各相关部门相互协同合作的意识还不强，相关配套政策也亟待有效衔接。综合监管效能仍需强化。取消养老机构设立许可，实行登记备案制后，监管重点从前置审批，转移到养老机构日常经营活动，对监管工作提出了新的更高要求。检查发现，条例实施以来，各地部门联合执法较少，养老服务监管执法主体仍主要在县、区级民政部门，易造成养老服务监管不到位。信息化建设相对滞后，覆盖省、市、县、乡镇、社区、机构(服务点)，各监管部门共享互通的养老服务管理平台尚未完全建立，养老服务综合监管效能还未有效发挥。
(二)养老服务供需不平衡
一是机构养老存在结构性矛盾。条例第三十二条第二款规定，政府投资兴办的养老机构床位有剩余的，应当向社会开放。检查发现，部分乡镇公办敬老院建设及改造投入大但床位空置率较高，剩余床位较多但并未向社会开放；部分乡镇敬老院虽然开放但无社会老人入住；部分县(市、区)正进行敬老院优化整合，但县级直管进度较慢，优化调整力度不大。而城市福利院及社区嵌入式养老院床位难求，有的还出现老年人轮候入住现象，养老服务发展不平衡。二是居家社区养老服务供给不足，服务水平参差不齐。养老和医疗服务向社区和家庭延伸不够，社区养老服务设施普及率不高，中心城区嵌入式养老机构场地小、床位少、成本高，居家社区养老服务项目和实际服务能力与老年人需求不相匹配。问卷调查显示，超过三分之一的居家老年人急需就医取药、家政和日间照料陪护、文化娱乐等养老服务。三是农村互助养老服务设施持续运营压力较大。由于农村互助养老的公益属性，收费服务项目少，老年人支付能力低，相当一部分村级组织集体收入有限，单靠现有财政补助和慈善捐助、志愿服务难以稳定持续，造成部分“颐养之家”、“幸福食堂”等农村养老服务设施运营较为困难。
(三)医养康养结合不够紧密
条例第五章对医养康养结合专章作出规定，但“两院”融合建设符合条件的场地少、建设标准高、投入成本大，涉及卫生健康、医疗保障、民政等多个部门，协同发力不够，医养康养“两张皮”的现象仍然存在。一是医养结合政策未有效融合。检查发现，目前医养结合大多以医疗机构开展养老服务、养老机构内设医疗机构为主。但医疗与养老均需单独认定各自设施、服务标准，导致医疗机构提供养老服务动力不足，养老机构提供医疗服务成本过高，内设医务室作用发挥不明显。二是老年健康服务供给不足。社区卫生服务机构与老年人家庭虽然签订了医疗服务契约，但是真正上门开展诊疗服务的很少，有签约无服务现象凸显，家庭医生、家庭病床等医疗服务未有效和居家养老服务、家庭照护床位相结合。问卷调查显示，有35.6%的受访者认为需要加强特殊困难老年人医疗巡诊服务。三是医保定点、长护险呼声较高。检查发现，养老服务机构中入住老年人对医保定点需求较多，但机构普遍反映养老服务机构申请医保定点审批时间长、标准高，养老床位与医保床位的转换服务接续政策落实难。老年人特别是失能、失智老年人及其家庭热切期盼在全省范围内建立长期护理保险制度，但目前我省仅上饶市为长护险试点地区，政策覆盖面较窄，受益人群较少。
(四)扶持保障措施尚未完全落实
一是经费保障仍有欠缺。条例第四条规定，县级以上人民政府应当将养老服务体系建设资金列入本级财政预算，建立稳定、有效的经费保障机制。但是检查发现，九江、景德镇、萍乡、鹰潭、吉安、上饶市等6个设区市还未将养老服务体系建设资金列入市本级财政预算，其余5个设区市虽已列入，但也不同程度存在养老服务投入不足的情况。二是居住区配建养老服务设施还有差距。条例第十四条、第十七条对居住区配建养老服务设施面积、标准和移交等作了明确规定。检查发现，有的设区市新建居住区配建养老服务设施面积不达标，有的移交、运营不到位，存在建而不交、交而不运营等情况；已建成居住区未规划养老服务设施，且改造难度大，配套补齐进度较为缓慢。同时，大部分社区养老服务设施与社区办公合并使用场所，受位置、面积所限养老服务功能未能有效保障，有的地方甚至违法挤占或擅自改变养老服务设施用途，群众满意度不高。三是养老服务机构融资渠道不畅。养老行业前期投资大、回报周期长、资本回收慢，金融机构对养老行业普遍慎贷惜贷。问卷调查显示，有74.31%的养老服务机构未享受过普惠养老专项再贷款、地方政府专项债、金融机构的金融支持。四是专业养老护理人才短缺。养老服务人员特别是养老护理员缺口大、薪酬较低、年龄偏大、流动性强，且技能水平不高，养老机构招人难、留人难现象普遍存在。与此同时，受社会认同度低、职业晋升通道狭窄等因素影响，部分职业学校开设养老护理专业招生困难，毕业生职业荣誉感差，转岗率、流失率高。
（五）条例及相关配套政策还不完善
检查中有部门提出，新建居住区配建养老服务设施移交难，主要是因为条例第十七条关于竣工验收以及配建养老服务设施无偿移交政府的规定较为原则，需进一步细化修改完善。如，审批中未将居住区配建养老服务设施验收纳入工程建设项目竣工验收并联审批流程，导致配建设施在建设环节没有约束力。在土地出让环节，不同居住区建设项目对配建养老服务设施是否纳入公摊面积存在不一致约定，导致部分将配建养老服务设施纳入公摊的项目无法明确移交设施的产权归属，从而无法无偿移交。此外，条例对落实“四同步”要求、养老服务人员享受医疗机构同类专业人员同等待遇等作了规定，但相关配套政策未出台，导致条例相关条款无法落地落实。
四、意见和建议
党的二十大明确提出，实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。各级政府及有关部门要提高政治站位，深入贯彻落实党的二十大和习近平总书记关于养老服务的重要指示批示精神，认真贯彻习近平总书记考察江西重要讲话精神，压实责任、凝聚合力，全面正确有效实施养老服务条例，切实解决养老服务中的突出问题，促进我省养老服务高质量发展，不断增强老年人的获得感、幸福感。
（一）压实政府部门职责，形成养老服务工作合力
加强部门协调联动。建立健全党委领导、政府主导、部门负责、社会参与的养老服务工作机制，充分发挥各级养老服务体系建设领导小组作用，层层夯实养老服务责任，切实形成养老服务共治共管工作格局。加大养老服务体系建设投入。推动市、县政府将养老服务体系建设资金列入本级财政预算，建立稳定、有效的经费保障机制，健全与社会养老服务发展需求、与老年人口增长、与经济社会发展水平相适应的财政投入增长机制。强化养老服务综合监管。建立部门会商和跨部门联合督查机制，常态化开展“双随机、一公开”监督检查，构建部门联动“大监管”格局。推动养老服务智能监管，对接部门数据，打通信息壁垒，对线上、线下各服务环节开展监督。加强养老服务机构备案管理，严厉打击整治养老诈骗，防范化解非法集资风险，切实保障养老服务对象合法权益。
(二)提高供需匹配度，推进居家社区机构养老服务协调发展
一是规范发展机构养老服务。聚焦高龄、失能、失智老年人长期照护的刚性需求，优先支持建设护理型养老机构，提升护理型床位占比，鼓励社会力量兴办面向失智老年人的照护机构或开辟专区。加强农村养老服务设施均衡布局，加快推进县(市、区)敬老院县级直管，鼓励政府投资举办的养老机构面向社会开放。二是持续推进居家社区养老服务设施建设。严格落实养老服务设施布局专项规划，保障养老服务设施用地。新建居住区，建议由住建部门牵头，会同自然资源、民政等部门完善居住区配建养老服务设施设计、建设、验收、移交政策，并将同级自然资源部门和民政部门纳入综合验收并联审批成员单位，将配建养老服务设施验收纳入工程建设项目竣工验收并联审批流程。已建成的居住区，要通过购置、置换、租赁等方式，解决养老服务设施不足问题，实现共建共享，推动形成“15分钟养老服务圈”。加快推进家庭和老旧小区适老化改造，打造宜老便老生活环境。三是丰富居家社区养老服务供给。推进以社区嵌入式养老院为重点、以日间照料中心为补充的社区养老服务骨干网建设，设立老年人助餐点和家庭照护床位。加大政府购买服务力度，支持规模化、连锁化、规范化的专业服务机构运营管理社区养老服务设施，充分发挥专业养老机构对居家社区养老服务的辐射支撑作用。四是大力发展智慧养老。鼓励企业针对家庭、社区、机构等不同应用环境，开发适合老年人的可穿戴设备、便携式健康监测设备、智能监护设备、家庭服务机器人等。推进养老服务业与互联网融合发展，建设高效安全的“虚拟养老院”，为老年人提供菜单式就近便捷养老服务。
(三)加大医养结合力度，促进医养康养有机融合
统筹考虑养老服务设施与基层医疗卫生设施布局，将两者同址或者毗邻设置。优化医养结合机构审批登记流程，支持医疗机构开展养老服务和养老机构设置医疗机构，鼓励社会力量举办医养结合机构。将符合条件的养老机构内设医疗卫生机构纳入基本医疗保险定点范围，出台养老机构内设医疗机构医务人员的职称评定办法，完善医护人员多点执业的激励机制。优化家庭医生制度，建立老年人健康档案，并与相关部门共享基础信息，推动老年人生活照护与家庭医生、家庭病床等医疗服务有机融合。大力发展特色康养产业，依托我省优质生态资源和中医药优势，将养老服务与健康医疗、休闲旅游相结合，大力发展旅居养老、生态康养、温泉康养等新兴康养产业。推动中医药与养老服务融合发展，支持养老机构开设中医门诊，提供具有中医特色的老年人养生保健、医疗、康复、护理、健康管理服务。
(四)落实扶持保障措施，壮大养老服务产业
一是落实优惠扶持政策。关心关注民营养老机构在用人、用能、用地等方面的困难，落实条例中有关土地供应、水电税费减免、建设运营补助等方面扶持与保障政策。二是增加资金支持。通过财政支持、银行融资、专项债券、社会投入等多种渠道方式，破解养老服务体系建设发展资金不足和机构融资难问题。发挥政府购买养老服务的示范引导和杠杆撬动效应，扩大有效需求、促进服务供给。充分利用好中央财政资金的杠杆效应，积极落实省市县三级配套，以奖代补，对投入积极的基层主体给予奖励，支持养老机构做大做强。三是强化养老服务人才培养。支持专业院校开设老年服务与管理、老年护理等相关专业，探索创新实训基地、校企合作等多种人才培养模式。定期开展职业技能培训，提升从业人员素质。强化从业人员激励措施，将养老服务人才纳入人大代表、政协委员、劳动模范等选拔评选范围，落实入职补贴、岗位补贴、社会保险补贴，逐步提高从业人员收入水平和职业荣誉感，提升社会认同度。
(五)完善法律法规政策，强化养老服务法治保障
一是加强顶层设计。积极建议国家层面总结各地养老服务地方立法经验，加快制定养老服务法；及时修订老年人权益保障法，为老龄工作提供综合性法律依据；适时修订社会保险法、制定医疗保障法，加快推动建立覆盖全民、公平普惠的长期护理保险制度，为积极应对人口老龄化提供法治保障。二是修改完善条例。针对养老服务设施配建、移交难问题，修改条例有关条款，明确规划、建设、移交的养老服务设施的公共服务设施属性，同时明确产权接收部门。三是及时出台相应配套政策。结合我省养老服务工作实际，研究制定落实“四同步”要求、养老服务人员享受医疗机构同类专业人员同等待遇等相关配套政策，细化养老服务设施移交流程，补齐政策短板，助推养老服务高质量发展。四是深入开展普法宣传。加大条例宣传普及力度，持续推动条例进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭，不断提高全社会对条例的知晓度，共同营造养老孝老敬老爱老的良好社会氛围。