建立开发区是我国扩大对外开放和推动经济科技发展的重大战略选择。我国开发区包括国家级高新技术产业开发区、国家级经济技术产业开发区和其他各种专业园区以及省级开发区，都是我国改革开放以来出现的新事物，是各地进行开发建设、科技创新和产业转型发展的前沿阵地，是国家和地方经济社会事业发展的重要增长极，在我国经济建设和推进城市化进程中发挥了重要的作用，成为国内最具增长活力的经济区域。然而，按照现行的法律，由于开发区不是行政区，不能召开人民代表大会会议，没有人大常委会及工作机构和办事机构，人大对开发区的监督工作究竟怎样开展呢？如何基于现状做好开发区人大工作的探索和创新呢？这已是摆在各地党委、人大面前的一个全新课题。本文尝试对资阳市所辖的资阳高新技术产业园区和资阳临空经济区（以下统称开发区）设立人大工作机构、开展监督工作和代表履职活动等有关问题作简单的分析和探讨，以便进一步研究人大制度的创新发展。
一、我市开发区人大现状及问题分析
资阳高新技术产业园区整体托管雁江区的松涛镇、狮子山街道，辖区总面积57.22平方公里，常住人口约10.4万。资阳临空经济区整体托管雁江区的临江镇、雁江镇及祥符镇的天鹅山村、排桶村，辖区总面积142平方公里，常住人口约9.8万。根据资阳市委、市政府关于完善开发区管理体制机制的意见，两区均按照“充分授权、封闭运行，精简高效、权责一致”的原则实行统一高效管理，即接受市委市政府授权和雁江区委托，统一领导和管理辖区内的党委及经济、行政、社会事业工作；依据市政府授权和市级部门、雁江区委托的职责，作出各项行政审批（许可）和行政执法等决定事项，并承担相应的法律、行政、经济责任。根据《中共四川省委关于加强新时代人大工作和建设的意见》（川委发〔2020〕19号）精神，两区均明确了一名领导班子成员联系人大工作，但未设立相应的开发区人大机构，辖区内人大代表按原属地组织换届、参加履职活动，由此带来了以下几个方面的问题。
（一）对开发区人大工作认识不足、定位模糊。开发区从成立伊始，长期以来是以招商引资、开发建设为主要功能，以工业经济推动区域经济综合发展为目的。由于缺少专门的法律法规作为开发区人大工作的法律依据，导致开发区人大机构长期定位不明、职责模糊，党政领导干部和工作人员对开发区人大工作重要性认识不足。加之我市开发区均未设人大机构，没有人大工作的内容，更没有人大工作的氛围。人大意识的淡薄与人大工作的滞后，造成了开发区“产业高地”与“民主洼地”的现状。
（二）行政区人大无法对开发区开展监督。人大是监督行政司法机关实施宪法和法律效力最高的国家机关。理论上，人大只能监督由它产生的行政司法机关，而我市的两个开发区管委会作为雁江区的上一级资阳市政府的派出机构，不是由雁江区人大产生的，从法理上雁江区无法对开发区开展工作监督和法律监督。
（三）开发区内人大代表履职活动缺乏保障。我国人大代表大部分是以行政区为基本单位选举而来，由于开发区经济社会事务独立于行政区，导致行政区内的人大代表在开发区内履职难度较大。一是人大代表与选区的分离。开发区内人大代表在人大会议期间，仅限于参加行政区人民代表大会会议，听取审议行政区工作报告，开发区人大代表不能对所在选区内的行政工作等行使审议、监督、提出议案和意见建议的权力。二是人大代表与组织的分离。开发区人大机构的缺失，无法对区内人大代表形成有效的组织，无法提供人大代表履职所必需的平台，开发区人大代表视察、调研地方发展，联系选民等活动无法开展或者活动效果难以保障。三是人大代表与公共事务的分离。开发区人大机构缺失，导致开发区内的各级人大代表长期与开发区行政部门缺乏互动联系，人大代表的建议或意见不能有效地反馈给开发区行政部门，对区域内公共事务缺乏有效的参与。
二、在开发区建立人大制度的法理分析
在开发区建立人大制度是坚持和完善人大制度的内在要求，是依法治国的具体实践，也是新时代开发区科学发展、持续发展的重要保障。
（一）从权力的合法性维度分析。我国宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。人民代表大会是我国根本政治制度，体现了最广泛的民主，为我国国家权力的来源及行使提供了合法性基础。目前，开发区的权力结构分为了两部分：一部分是市委市政府授予和雁江区委托的权力，另一部分是在开发区治理实践中“获得”的权力。开发区管委会作为上级行政机关的派出机构，从法理上仅能行使被授予的权力；在开发区人大机构缺位的情况下，管委会“拥有”的非被授予权力不具备合法性资格。因此，建立与现行发展阶段相适应的开发区人大制度和人大工作机构，让开发区管理机构的权力来源和依法管理国家事务拥有合法性基础是十分必要的。
（二）从坚持和完善人民代表大会制度维度分析。人民代表大会制度是践行人民当家作主原则最好的组织形式，它不仅是人民民主的要求，也是人民民主的保障。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“推动人民代表大会制度与时俱进。坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用”。坚持和完善人民代表大会制度，尤其是在基层的具体制度设计和体制机制运行模式，实现人民民主从形式到内容上的全覆盖，是我国社会主义民主政治建设的必然要求。在开发区探索建设与时代发展相适应的人大运行制度和机构，作为我国人民代表大会在基层民主法治建设中的有效补充，是坚持和完善人民代表大会制度的必然要求。
（三）从人大代表依法履职维度分析。人大制度是一种代议制民主，选民（选举单位）通过选举将本属于自己的权利委托授权于代表，代表是选民（选举单位）的利益代言人，行使国家权力。两个开发区没有自己的“人代会”，人大代表的选举和会议期间的履职均依附在雁江区进行，闭会期间人大代表履职缺乏联络和组织，代表与选民联系不密切，代表视察、调研、执法检查等活动难以开展，人大代表收集的人民群众的建议、批评和意见不能及时有效地反映到开发区，代表作用发挥不充分。推进开发区内各级人大代表依法履职，充分发挥代表作用，需要人大制度予以保障。
（四）从开发区依法治理实践维度分析。开发区依靠强大的行政权力实现了快速发展，同时也存在权力过度集中的风险。随着开发区区域空间的扩大、人口的增加，民生事业、社会治理等大量非经济职能的增多，区域建设发展不断产生新问题、新矛盾，如果相应的政治、社会、文化等方面的制度供给不能与之适应，开发区将呈现畸形发展，严重影响区域稳定可持续发展。在开发区成立人大机构，开展人大工作，使其在反映民情民意等方面充分发挥人大和人民群众在区域治理中的独特作用，既能满足人民群众的诉求，又能提升人民群众对开发区政策、决策的理解度和支持度，还能从人民群众利益需求中发现区域可持续发展的科学路径，有效推进开发区治理体系和治理能力现代化。
三、推进新时代开发区人大工作的思考
公权机构权责法定，权依法行；有权必有责，用权受监督，是法治的基本原则。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上指出，人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。因此，开发区虽然作为经济发展的一块特殊区域，但在贯彻人民代表大会制度上不能例外，必须进一步加强开发区人大工作，大力弘扬开拓创新精神，坚持一切从实际出发，进一步解放思想，在探索实践中不断完善和发展运作机制，力求尽快走出一条适合开发区发展的人大工作新路子。
（一）加强和改进党对开发区人大工作的领导，支持人大依法履职。要深入贯彻落实省委对加强新时代人大工作和建设的要求，从完善开发区治理结构、加强开发区基层民主建设的角度出发，高度重视开发区人大机构建设和依法履职工作。要将支持人大机构在开发区依法履职作为重要责任，营造全社会关心人大工作、支持人大建设的良好氛围。开发区党工委要自觉把开发区人大工作摆上重要位置，自觉建立、健全和完善党工委领导下人大工作开展的相关制度机制，更加积极主动地为开发区人大工作和建设创造良好条件，更加有效地推动人大机构抓好自身建设。
（二）按照“先易后难、稳步推进”的思路，加强开发区人大机构建设。结合我市开发区实际，如果建立完整的人大制度以及相应国家机构，其成本会大大增加，这并不符合开发区“小政府、大社会”的发展理念。建议：一是市人大常委会应当抓住全面依法治国的契机，根据地方组织法第53条“常务委员会根据工作需要设立办事机构和其他工作机构”的规定，设立市人大常委会开发区工作委员会，作为市人大常委会的派出工作机构，受市人大常委会和开发区党工委的双重领导，在市人大常委会授权下开展工作，对开发区行政司法机构实施监督全覆盖，告别开发区人大工作空白的现状。二是将开发区行政司法工作直接纳入市人大及其常委会监督范围。如果由于编制限制，一时难于设立人大常委会开发区工作委员会，市人大及其常委会应当责成“一府两院”在工作报告中专列开发区工作，接受代表大会审议监督；或按照各级人民代表大会常务委员会《监督法》关于“本级人民代表大会常务委员会组成人员提出的比较集中的问题”之规定，在代表大会闭会期间听取和审议“一府两院”关于开发区工作的专项报告，使开发区行政司法机构权力运行处于人大监督之下，避免监督盲区。待条件具备时建立市人大常委会委托授权的开发区工作委员会，以减轻市人大及其常委会大量具体工作的压力。
（三）探索人大制度创新，为开发区人大工作开展提供支持和保障。一是建立开发区“准人代会”制度。建议在每年市人代会后组织开发区全体市人大代表、区人大代表和部分镇人大代表，召开开发区人大代表联席会议或情况通报会，听取和审议各开发区管委会年度工作报告和检察院、法院及人大工委的工作报告，市人大常委会领导出席会议并作重要讲话。人大代表全体会议在形式上除没有选举任务以外，相当于行政区人代会。这种会议形式虽然在现有的法律法规中找不出依据，但听取开发区管委会工作报告等，通过了市人大常委会的职责授权，在很大程度上体现了人民群众当家作主的基本要求，有利于发挥人大代表的监督职能作用，可以极大地调动人大代表履行法定权力的积极性。二是建立开发区人大代表单独组团制度。按照现行法律，由于开发区不是一级行政区，人民代表大会会议召开期间，开发区人大代表是不能单独组团的。为了便于组织开发区代表参加人代会，改变人大代表划入其他行政区代表团参加人代会而影响代表履职积极性和作用发挥的现状，建议建立开发区人大代表单独组团制度，市区两级人大代表都单独组团，参加一年一次的人代会，闭会之后，开发区人大代表按照单独组团组织代表活动，开展监督工作。三是建立开发区人大代表列席重大开发建设项目会议制度。建议开发区重大产业项目招投标有基层人大代表列席监督，每年组织人大代表开展重点工程和重点项目的监督评议。
（四）积极履职作为，充分发挥开发区人大机构的作用。开展和加强对开发区的监督，其主体是设立开发区的政府同级人大常委会。在开发区设立人大机构，主要是出于基层人大工作的需要，防止人大工作在辖区形成断层，有利于人大的工作深入到最基层。开发区人大机构尽管不是一级人大常委会，不是实施依法监督的主体，但作为人大常委会的工作机构，要充分发挥主观能动作用。对开发区经济社会事业建设计划及财政预算和预算执行情况，可以提请常委会同意，安排开发区人大工作机构和开发区人大代表小组听取工作报告，提出建议意见。对需要由政府工作层面解决的问题和一些涉及全局性的问题，可提请常委会纳入对“一府两院”监督的议题。就关系开发区发展全局的政治、经济、文化、环境等重大事项，可提请常委会作出决定或决议。对开发区作出的有关重大事项不适当的决定，可提请常委会以法定方式要求“一府两院”责令开发区予以纠正。这些工作，紧密结合开发区工作实际和人大常委会职权，既遵循了依法办事原则，又实现了监督目的和成效。
（五）突出发挥开发区人大代表的主体作用，切实保障人大代表履职。代表工作是人大工作的基础，也是开发区人大工作的基础。人大代表是人民代表大会的主体，做好开发区人大工作必须充分发挥开发区内各级人大代表的主体作用，将发挥人大代表作用摆在人大工作的突出位置。人大常委会和开发区人大机构要将组织代表活动作为主要工作载体，密切与人大代表的联系，做好人大代表履职服务工作，在机构设置、活动场所、工作经费等方面予以重点保障。同时，要积极探索创新开发区人大代表活动的组织形式、活动方式，有针对性地加强开发区人大代表的业务培训工作，提高代表履职水平。进一步加强人大代表和人民群众的联系，在人大代表履职工作中，履行好政治监督、民意收集和反映职能。政府相关部门要进一步提高人大代表意见建议办理效率，确保办理质量，进一步激发开发区人大代表履职的主动性和积极性，通过多种途径，夯实人大代表工作基础，筑牢开发区人大工作根基。