省人大常委会审议《中华人民共和国中医药法》
《安徽省中医药条例》执法检查报告的意见
省十三届人大常委会第二十八次会议听取和审议了省人大常委会执法检查组《关于检查〈中华人民共和国中医药法〉〈安徽省中医药条例〉实施情况的报告》。常委会组成人员认为，中医药是我国独具特色的医学科学和优秀传统文化。中医药和西医药互相补充、协调发展，是我国医药卫生事业的重要特征和显著优势；中医药作为中华民族的瑰宝，也是我国文化软实力的重要体现。近年来，全省上下深入贯彻落实习近平总书记关于中医药发展的重要讲话指示精神，认真贯彻实施中医药法律法规，全面推进中医药守正创新，健康安徽建设取得一定成效。同时，法律法规实施过程中仍面临一些问题和困难，全省中医药发展不充分、不平衡和特色不突出等问题依然存在。为进一步推进中医药法律法规的贯彻实施，常委会组成人员提出如下意见。
一、加强普法宣传，推动法定职责全面落实
深刻领会习近平新时代中国特色社会主义思想，始终把人民放在心中最高位置，全面宣传贯彻中医药法律法规，依法保障人民的生命健康安全。要结合中医药在疫情防控中发挥的重要作用和在疾病预防、养生保健、康复服务方面的突出优势，创新宣传方式，开展中医药科学文化普及教育，营造保护、扶持、促进中医药发展的良好社会氛围，推动中医药迎来又一个发展的春天。要加强对中医药工作的组织领导，完善中医药工作管理体系和工作职能，充实基层中医药管理力量。要着力推动中医药管理、服务和保障体系建设，将中医药事业纳入国民经济和社会发展规划，将中医医疗机构建设纳入区域卫生健康规划和医疗机构设置规划；每个市、县至少举办一所独立的公立中医医院，县级以上公立综合医院中医床位占标准床位的比例应当不低于百分之五；建立持续稳定的中医药发展多元投入机制，将中医药事业发展经费纳入本级财政预算，落实对公立中医医院的倾斜投入政策。
二、坚持问题导向，全面提升中医药服务水平
重点围绕中医药法律法规贯彻实施中存在的问题和短板，以提升中医药服务能力为核心，切实做好中医药发展领域的重点工作。结合中医药资源分布现状，要重点加强基层中医药服务能力建设，依托乡村振兴战略实施，解决好基层中医药人才引进培训、薪酬待遇、评职晋升等问题，全面提升基层中医医疗机构的设施设备，推动医联体、医共体建设。结合不同所有制的中医医疗机构发展状况，要进一步落实放管服改革要求，鼓励社会力量举办中医医疗机构，鼓励举办多种所有制性质的中医医疗机构，运用“互联网+监管”系统，完善事中事后监管措施，规范中医医疗机构的经营服务行为。对比中西医发展保障措施，要坚持中西医并重的指导思想，提高中医院床位数、执业人员数、医疗机构财政拨款额占全省总数的比例；要建立适宜中医药发展规律的人才培养机制和科研评价体系，深化医教协同、发展师承教育、鼓励柔性引进高层次领军人才，支持安徽省中医药科学研究院等中医药创新平台建设，合理设定对相关机构和人员的考核标准；要完善突显中医药优势的医药卫生政策，适当提高中医药服务报销比例，优化以临床价值和技术劳务价值为主要依据的中医医疗服务价格政策，逐步增加中医医疗服务的收费项目、提高收费标准，有序解决中西医同病不同价问题。
三、深化医药结合，着力促进中医药传承弘扬
坚持医药一体，立足我省“北华佗南新安”的传统中医药优势，系统推进中医药深度融合、传承创新。要提高皖产中药材种植养殖规范化水平，从土壤改良入手，完善中药材种植养殖标准，推进特色中药材种植基地和“十大皖药”产业示范基地建设，扩大省级农产品质量安全监管与追溯平台覆盖范围，重点增强道地中药材种植养殖的品质。要提升中药材加工产业化水平，加强对中医药老字号和名老中医经验方的保护，支持中药新药研发和中成药的二次开发，鼓励医疗机构配制和使用中药制剂，推进亳州中药材交易市场等中药材专业市场建设，培育壮大中药生产经营产业。要增强中医药跨行业融合发展水平，深入实施中医治未病健康工程，借助中医药健康旅游示范区（基地）打造，推进中医药与养老、文化旅游、互联网、体育休闲、食品等产业融合发展。多渠道加强中医药外向型合作交流力度，推动中医药开放发展。同时，加强对中药材生产经营的全过程监管和中医药发展的全领域监管，依法查处违法行为，彰显法治权威，捍卫人民健康。
关于检查《中华人民共和国中医药法》
《安徽省中医药条例》实施情况的报告
——在2021年7月22日安徽省第十三届人民代表大会
常务委员会第二十八次会议上
省人大常委会副主任 谢广祥
安徽省人民代表大会常务委员会：
根据省人大常委会今年监督工作计划安排，省人大常委会成立了中医药法律法规执法检查组，于4月12日召开动员会，部署开展《中华人民共和国中医药法》和《安徽省中医药条例》（以下简称“一法一条例”）实施情况检查。随后，全国人大常委会委员、省人大常委会副主任谢广祥，省人大常委会副主任刘明波、魏晓明分别带队，赴亳州、滁州、六安、芜湖、池州、黄山等6市开展执法检查。同时，委托合肥等6市人大常委会对本行政区域内“一法一条例”实施情况进行检查。执法检查组深入中医药服务机构、中药材生产经营企业等单位，与政府及有关部门、中医药科研机构、学校、中医院等相关单位负责人和基层医护工作者座谈交流，全面了解“一法一条例”贯彻落实情况，广泛听取各方面意见建议。
下面，受省人大常委会中医药法律法规执法检查组的委托，将执法检查主要情况报告如下。
一、主要成效
我省中医药资源丰富、历史悠久，素有“北华佗、南新安”之称。“一法一条例”颁布实施以来，各地各部门深入学习贯彻习近平总书记关于中医药工作的重要论述，加强法律法规的学习宣传，围绕建设中医药强省目标，把发展中医药事业作为健康安徽建设的重要举措，依法促进中医药传承创新，加快推动中医药事业和产业高质量发展。
（一）履行法定职责，加快推进中医药事业发展
一是完善政策保障。省政府将促进中医药传承与创新发展纳入国民经济和社会发展“十四五”规划和2035年远景目标纲要，并制定了中医药发展“十三五”规划、现代医疗和医药产业发展规划（2018—2025）等专项规划，指导亳州等市制定了世界中药之都建设发展规划等区域规划；先后出台贯彻中医药发展战略规划纲要（2016—2030）的实施意见、进一步加快中医药事业发展的意见、促进中医药传承创新发展具体举措等规范性文件，完善中医药事业发展的政策措施。二是提升监管服务能力。省卫生健康委增挂省中医药管理局牌子，设区的市和县级卫生健康委均明确了中医药管理的专门科室和人员。组织中医医术确有专长人员医师资格考核，首批633人通过考核、365人完成执业注册。建立“四监督一考核”和部门联动监管督查机制，开展规范医疗机构诊疗服务行为专项整治行动。细化中医医疗机构考核指标，强化考核结果的运用。三是深化中医药领域改革。推进独具安徽特色的“5+1”医改模式，在全国率先启动公立中医院改革试点，探索发挥中医药特色优势和鼓励提供中医药服务的途径和方法。推进县域医共体建设，在38个县启动中医药医保支付方式改革试点，受到中央主流媒体的高度关注。四是加快医疗服务机构建设。推进中医药“四名”工程、基层中医药服务能力提升工程，基本实现县县有中医院和中医药服务基层全覆盖的目标。目前，全省有各级各类中医院199所，中医类医院床位5.1万张，中医类医院诊疗人次2002.1万、出院人次127.6万，分别占全省的16.4%和15.4%。开展中医药健康文化促进行动，实施中医治未病健康工程，发展“中医药+”健康服务。鼓励社会力量举办中医医疗机构，全省中医备案诊所达506个。加快高层次人才培养和引进，全省现有国医大师3人、全国名中医3人、岐黄学者1人、省国医名师20人、省名中医146人、省基层名中医148人。
（二）参与疫情防控，发挥中医药独特优势作用
一是健全中医药参与疫情防控的工作机制。采取中西医防控同部署、同落实，把中医药管理部门作为省疫情防控工作领导小组和应急指挥部的重要成员单位，指挥部医疗救治组实行医政、中医双组长制，并专门成立中医药高级别专家组和中医药专家指导组。二是推动中医药全程参与疫情防控。抽调112名中医骨干专家组成中医治疗组，派驻30家省市定点医院，组织开展基于新冠肺炎中医药干预效果评价研究及病程转归等省级中医药科技应急攻关项目。据不完全统计，各级中医院向社会免费提供预防中药汤剂62.6万剂、预防香囊30.8万个、预防茶饮29.5万包，全省中医药参与救治率达到98.7%。三是发挥中医药独特抗疫作用。及时发布新冠肺炎治疗专家共识、预防呼吸道传染病组方等中医药抗疫干预方案，跟踪随访患者拟定康复中医处方，形成一套行之有效的降低转重率和病亡率、加速久不转阴及预后复阳患者指标转阴的“安徽经验”，受到党中央、国务院和世卫组织的肯定。四是加强中医药储备。建立了省级医药应急储备制度，实现医药储备规模价值3000万元、安排储备贴息资金200万元，中成药应急储备涵盖了内科、外科、骨伤科等3大类20个品种，占省级医药储备总量的10%。
（三）提升皖药品质，大力推动中医药特色发展
一是发展特色皖药种植。推动皖北、皖西和皖南三大特色中药材种植基地和“十大皖药”产业示范基地建设，创建道地药材生产基地44个，引导192家中药材生产经营者进入省级农产品质量安全监管与追溯平台。2020年，全省种植养殖中医药品种3578个，居全国第六；中药材栽培面积219.5万亩、产量96.7万吨，实现产值155.3亿元，同比分别增长5.7%、9.9%和25.1%。二是延伸特色皖药价值链。将中药材产业与农业科技推广、特色产业扶贫、休闲农业和乡村旅游等相结合，首批打造1个国家中医药健康旅游示范区、4个国家中医药健康旅游示范基地和33个省级中医药健康旅游基地。推广传统工艺配制中药制剂备案系统，已有13家医疗机构的58个中药制剂完成备案。2020年，现代中药工业累计实现营业收入404.5亿元，占全省医药工业的45.5%。推进中药材专业市场建设，2020年亳州中药材交易市场交易额超1000亿元，居全国同类市场首位。三是加强国际交流合作。合作共建“安徽中医药大学雅典中医药中心”，与30多个国家（地区）开展中医药科教和文化双边交流。每批援外医疗队均有中医医师，专门组建了中医援外医疗队赴苏里南开展工作。128个皖产中药配方颗粒率先以药品身份进入欧盟市场，疏风解毒胶囊入选中英政府“抗生素替代计划”科研与创新合作项目。
（四）落实保障措施，促进中医药传承创新发展
一是加强人才培养工作。将安徽中医药大学中药学、中医学列入省高等院校的Ⅱ、Ⅲ类高峰学科。采用财政资金支持的方式，定向培养农村中医类医学生，实施中医领军人才、中医中药特色技术传承人才、中医药创新骨干培养等项目，推进中医药高层次人才培养基地建设。建立国医大师、全国名中医和省名中医传承工作室，发展师承教育。二是搭建创新平台。组建安徽中医药科学院，建立21个研究所。设立现代医疗和医药产业发展基金，支持高校通过校企合作等方式搭建33个中医药创新平台，支持中医药重点实验室和临床医学研究中心建设。三是加大财政投入。“十三五”期间，全省各级财政统筹安排资金31.2亿元，年均增长9.2%，支持全省中医院和中医药事业发展。2020年，使用新增政府专项债券27.4亿元，支持24个中医院建设。四是完善医保政策。我省医保目录中有中成药1315种，占目录药品的47%。医保基金可以支付的中药饮片有892种，在医保目录内的中药饮片不设个人先行自付比例，并将针刺、拔罐等213项中医适宜技术纳入基本医保支付范围。
二、主要问题
在执法检查中，我们也发现“一法一条例”的贯彻实施还存在一些问题，集中体现在中医药发展的不充分、不平衡和特色不突出等方面。
（一）中医药服务存在薄弱环节
一是医疗资源总量不足。中医药法和条例第四条均规定县级以上人民政府应当将中医药事业纳入国民经济和社会发展规划。检查发现，少数县级人民政府未将中医药事业纳入国民经济和社会发展规划。中医药法第六条和条例第十条第一款、第十一条第一款、第十四条规定要合理规划和配置中医药服务资源，支持社会力量投资中医药事业。检查发现，我省中医医疗机构规模总体较小，全省中医院床位数、人员数分别占全省医院总数的15.1%和15%；现有中医类别执业（助理）医师2.6万人，占全省执业（助理）医师总数的15.9%。民营中医机构发展不充分，社会办中医床位数占全省中医总床位的比例较低。二是中医药服务能力较弱。中医药法第十一条和条例第十条第二款规定县级以上人民政府应当举办规模适宜的中医医疗机构。检查发现，目前仍有三个设区的市和一个县级市没有设置公立中医院，县级中医院发展水平普遍落后于当地同级综合性医院。中医药法第十二条和条例第十一条第二款规定县级以上人民政府应当增强基层卫生服务站（室）中医药服务能力。检查发现，受待遇、编制、晋升等因素影响，优质的中医药资源普遍集中在城市甚至是城市的主城区，中医药人才“下不去、留不住、用不上”的现象依然存在。三是中医药优势没有充分彰显。中医药法第十八条和条例第二十二条第一款规定县级以上人民政府应当发展中医药预防、保健服务。检查发现，采取分类管理、倾斜扶持的政策措施不足，对中医药文化的研究推广不够，中医药在治未病和促进康复中的优势作用发挥尚不显著。
（二）中医药传承创新发展不足
一是产业发展基础较弱。中医药法第二十二条和条例第二十八条规定鼓励发展中药材规范化种植养殖。检查发现，我省中药种植基地分散、规模小，且种植技术和规范化水平不高。中医药法第二十九条和条例第三十二条规定鼓励中药研制和开发。检查发现，我省中药深加工行业发展不够快，现有规上中药工业企业140余家，较之广东、四川等中医药发达省份，在企业数量、产业规模、行业营业收入等方面均存在较大差距。条例第二十四条规定推动中医药与养老、文化旅游等产业融合发展。检查发现，中医药与健康养老、体育休闲、食品保健等业态融合发展存在速度不快、质量不优等问题。二是科技创新支撑不够。中医药法第八条和条例第七条、第四十五条规定支持中医药科学研究和技术开发，促进中医药科研成果转化。检查发现，现有中医药创新平台总量不多、配套扶持政策尚不完善，导致高水平的中医药科研成果不丰，科技创新对中医药事业产业发展的贡献率不高。中医药法第十六条和条例第十九条规定中医医务人员可以采用与其专业相关的现代科学技术方法。检查发现，中医诊疗活动中，以电子病历、电子处方等为重点的基础数据库建设滞后，智能辅助诊疗系统和远程医疗服务体系尚未完全建立，互联网等信息技术对中医诊疗的辅助作用不明显。三是监管水平有待提升。中医药法和条例第五条均规定县级以上人民政府有关部门在各自职责范围内负责与中医药管理有关的工作。检查发现，中药材林下种植、田间种植、生产流通、深加工分别归口林业、农业农村、市场监管、经信部门管理，多部门协同监管的体制机制尚不健全，监管力量不足的基层中医药主管部门难以做到监管到位。中医药法第二十条规定县级以上人民政府中医药主管部门应当加强对中医药服务的监督检查。检查发现，对中医诊所实行主管部门备案管理后，其事中和事后监管措施亟待完善。条例第三十条规定推动中药材品种监管和中药企业诚信体系建设。检查发现，当前部分中药材种植养殖和加工的标准尚未确立，覆盖中药材全品种、全过程、可追溯的中药材质量监管体系尚未建立，对诚信经营进行监管存在诸多困难和问题。
（三）相关保障措施落实不到位
一是人才培育机制不健全。中医药法和条例第四章均规定了中医药人才培养的路径、方法等内容。检查发现，专业院校培养是当前中医药人才培养的主要路径，但受专业课程设置不合理、政策扶持不到位和职业待遇不高等因素影响，部分毕业生不能或者不愿从事中医药工作。医术确有专长人员通过分类考核取得执业资格的比例不高，职称晋升受限。通过师承方式培养中医药专业技术人才尚需时间积累，高层次领军人才较少。二是财政保障力度不够大。中医药法第四十七条第一款和条例第五十五条、五十六条规定县级以上人民政府应当为中医药事业发展提供政策支持和条件保障。检查发现，中医机构财政拨款占医疗卫生机构财政拨款的比例仅为4.2%，2020年省级中医专项经费仅2100万元。同时，由于我省各级中医院特别是县级中医院建院时间较短，公立中医院每床位占有固定资产14.6万元，仅为公立综合医院的68.5%。三是医保政策有待完善。中医药法第四十七条第二款和条例第五十七条规定县级以上人民政府及其有关部门制定医药卫生政策应当注重发挥中医药的优势。检查发现，我省尚未完全建立符合中医特点的按病种支付方式，中西医同病不同价问题尚未有效解决，村级中医适宜技术医保政策仍未出台。中医药法第四十八条和条例第五十八条规定县级以上人民政府及其有关部门应当合理确定中医医疗服务的收费项目和标准。检查发现，我省纳入医保的中医药服务收费项目总体较少、价格偏低、动态调整周期较长，无法有效体现中医药简便验廉的优势和中医医疗服务成本、专业技术价值。
三、意见建议
针对执法检查发现的问题，综合各方面的意见，提出以下建议。
（一）强化责任落实，推动中医药特色发展
一是增加中医药服务有效供给。从严落实“三个纳入”，夯实政府办医责任，强化县级中医院标准化建设和基层医疗卫生服务机构中医药服务能力建设，注重发挥专业中医院的龙头带动作用。落实“放管服”改革要求，降低社会力量举办中医医疗机构的制度性成本，鼓励政府投资的中医医疗机构以品牌、技术和人才等资源与社会力量合作，举办多种所有制性质的中医药服务机构。二是提升中医药服务水平。政府及其有关部门应当结合乡村振兴战略，解决好基层中医药人才的编制待遇、职称评定和晋升通道等问题，持续实施基层中医药服务能力提升工程。构建中医分级诊疗模式，加快推进中医院组建医联体、医共体和综合性医院中医药特色专科建设，抓好中医药康复服务能力提升工程和治未病健康工程。推进“中医药+”健康服务，发展以中医药为基础的跨行业、多领域融合发展的新模式、新业态。三是加大“一法一条例”的宣传普及力度。政府及其有关部门应当调动各方面的积极性，结合中医药宣传周活动，契合人民群众关切，创新宣传方式，在全社会营造关注、认同、信任中医药和保护、扶持、促进中医药发展的良好法治环境。
（二）坚持多措并举，促进中医药传承创新发展
一是强化产业培育。政府及其有关部门应当引导和鼓励因地制宜地建设濒危稀缺道地药材生产基地，加强野生抚育与人工种植驯化技术研究；加快道地中药材种植标准体系、技术推广体系和质量安全可追溯体系建设，推进亳州“世界中药之都”和大别山“西山药库”建设；用好现代医疗和医药产业发展基金，依托中医药资源发展康养旅游等新业态，推动中医药产业链延伸、价值链提升。二是强化科技支撑。按照中央关于促进中医药传承创新发展的决策部署，将中药材品质提升、中药新品种和新剂型研发列为科技重大专项，促进院企、校企合作，依法开展中药材、中药饮片、中药配方颗粒、中成药和经典名方等产品的研究开发和临床应用。三是提升监管实效。针对中医药监管主体多元化的实际情况，进一步强化主管部门监管职责，建立中医药从生产到消费全过程联合监管的长效机制；运用“互联网+监管”系统，汇聚整合、关联分析监管执法的数据资源，提高事中事后监管和服务的质效；将中药生产经营主体信用建设纳入社会信用体系，推动建立健全跨部门、跨地区的信用联合惩戒机制。
（三）完善政策机制，加快推进中医药高质量发展
一是健全人才培养机制。进一步赋予中医药院校自主招生权力，完善学科科目设置、教学质量考核和学术水平评价机制，深化医教协同，提高应届毕业生参加执业资格考试的积极性和通过比例。鼓励中医院柔性引进国医大师、全国名中医等高层次领军人才，鼓励通过师承学习、在职培训、上挂下派等方式培育中医专业人才。完善公立医院的中医药医护人员薪酬制度，健全符合中医药学科发展规律的人才评价激励政策，并向基层倾斜。二是落实财政保障措施。将中医药事业发展作为重要的民生工程，逐步加大投入力度，统筹安排专项资金，支持中医药人才队伍建设，鼓励开展中药材等特色农产品保险；在专项资金申报评选工作中，向中医药领域科研项目倾斜。三是完善医保政策。建立健全中医医疗服务价格动态调整机制，合理确定中医药服务收费标准；健全符合中医治疗特点的医保管理和支付方式，继续推进中医药适宜技术、优势病种门诊和住院支付方式改革试点，扩大中医优势病种支付范围；进一步探索基层医疗机构日间病房付费试点，逐步扩大试点涵盖的中医病种种类。
以上报告，请予审议。