推进依法治水 守护“荆楚安澜”
——《湖北省水利工程管理条例》解读
湖北省人民代表大会法制委员会主任委员 叶贤林
湖北是长江径流里程最长省份和“千湖之省”，境内有三峡水利枢纽、葛洲坝水利枢纽、南水北调中线工程，共有5级以上堤防1.7万多公里，各类水库6921座，分蓄洪区48个，泵站4.8万座，涵闸2.2万座，大中型灌区534处，江河干堤长度、大型水库座数、大型排灌泵站装机容量、分蓄洪区数量和容积均居全国首位，是名副其实的水利工程大省。2023年12月1日，省十四届人大常委会第六次会议表决通过了《湖北省水利工程管理条例》（以下简称条例），自2024年3月1日起施行。
一、开展水利工程管理立法的重要意义
（一）制定条例是贯彻落实习近平总书记关于治水的重要论述的具体体现。党的十八大以来，习近平总书记站在实现中华民族永续发展的战略高度谋划推动治水事业，提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路。2023年10月，习近平总书记在主持召开进一步推动长江经济带高质量发展座谈会上强调，要强化流域水工程统一联合调度，加强跨区域水资源丰枯调剂，提升流域防灾减灾能力。为深入贯彻落实党的二十大精神和习近平总书记关于治水的重要论述，提高全省水利工程建设、运行、维护的法治化水平，不断增强水资源优化配置、流域防洪减灾、水生态保护治理能力，开展水利工程管理立法十分必要。
（二）制定条例是加强流域综合治理、推进“荆楚安澜”现代水网建设的有力举措。水是湖北最大的特点，治荆楚必先治水。水利工程是兴水利、除水害的物质基础和重要载体。近年来，省委出台流域综合治理和统筹发展规划纲要、加快推进“荆楚安澜”现代水网建设的实施意见等，围绕以流域综合治理为基础推动四化同步发展作出系列部署安排。开展水利工程管理立法是围绕省委中心工作、服务全省改革发展大局的生动实践，是充分发挥地方立法功能、筑牢水安全和水环境安全底线、加快建设“荆楚安澜”现代水网的有力举措。
（三）制定条例是立足省情实际、回应人民新期待的必然选择。我省地处国家水网核心区，承担着保障国家防洪安全、供水安全、生态安全的重大责任。同时，我省水利工程管理体制机制不顺、重建设轻管理、运行维护保障能力不足、生态环境影响形势趋紧等短板弱项亟需补齐加强。开展水利工程管理立法是提升防洪排涝能力，优化水资源配置、提高城乡供水能力、强化水生态保护的必然选择。
二、条例的主要内容
条例共7章39条，包括总则、管理体制、工程建设、工程运行、工程保护、法律责任、附则，主要有以下内容：
（一）实现水利工程范围全覆盖。我省河湖众多，长度5公里以上的河流4200多条，列入省级名录湖泊755个。与之配套的水利工程量大面广、功能多样、类型丰富。从功能看，水利工程可以分为防洪、排涝、防渍、农业灌溉、供水、水土保持、水力发电、引调水、航运、景观、生态等，同一个水利工程可能兼具多种功能。从类型看，有堤防、水库（水电站）、水闸、泵站、渠道、航电枢纽、拦河坝、塘堰，以及灌区、蓄滞洪区工程和水文监测站（点）等。从公共属性看，可以分为公益性（防洪、生态等）、准公益性和经营性（如发电、旅游等）。为了明确具体适用范围，条例从“功能+类型”的角度，采取列举形式，在总则中对“水利工程”的概念予以明确，覆盖绝大多数水利工程类型，满足其法治化管理需求。
（二）理顺管理体制。我省水利工程涉及投资主体、运营主体、管理主体、监管部门多，管理体制有待理顺。特别是部分水利工程的监管部门和运行维护管理单位不明确、职责界定不清晰，“裁判员”和“运动员”身份容易混淆。为了进一步厘清管理体制，条例设置“管理体制”专章作出总体规定，并在其他章节作出细化规定。一是强化部门监管责任落实。按照统一和分级分类监管原则，由县级以上人民政府制定水利工程分级分类名录，明确所管辖水利工程的主管部门及其监管职责。二是强化水行政主管部门统一监管职责。将规划编制、标准化管理、水资源调度、安全监督等纳入水行政主管部门监管范围，促进水利工程协同效益发挥。同时突出省级统筹，强化省人民政府及其水行政主管部门在水资源配置、水利工程规划及安全监管等方面的监督管理职责。三是明确水利工程管理者职责。为了进一步提升管理效能，条例结合实际创设了水利工程管理者这一概念，根据规模等级和投资模式区分为水利工程管理单位或者水利工程管理责任人。
（三）突出水生态环境保护。随着经济社会快速发展，各类水利工程数量持续增多，对河湖自然形态影响加大，水资源利用和水能梯次开发接近饱和，河湖水系割裂、水体流动性差，水域空间被挤占，河湖生态流量（水位）保障不足，生产生活用水与生态用水需求挤兑矛盾凸显，部分湖泊水生态功能退化、轻度富营养化、水质改善难度高，水环境压力大，水污染防治任务较重。为强化水生态环境保护力度，条例将相关要求落实落细、贯穿始终。一是强调建设水利工程应当符合生态环境保护规划，并依法开展环境影响评价。二是将环境影响纳入水利工程综合评估，并对问题突出的水利工程依法予以处理。三是建立常规生态调度机制，开展生态流量泄放和监测，保证河湖生态流量。四是生态环境等部门应当加强对水利工程管理范围、保护范围及其周边区域环境保护的监督管理，保障水环境和水生态安全。
（四）坚持水利工程全周期管理。条例坚持问题导向，从水利工程规划、建设、退出全生命周期的薄弱环节着手，补齐制度短板。一是突出规划引领，严把“入口关”。将新建、改建或者扩建水利工程的功能类别、空间布局、建设计划、规模总量以及安全保障等内容纳入相关水利规划，并依法开展水资源论证、洪水影响评价等。二是突出完善制度，严把“过程关”。明确水利工程立项审批、建设施工、验收注册、档案管理、功能调整等各环节的要求，保障水利工程建设质量和安全。三是突出评估退出，严把“出口关”。建立健全水利工程综合评估制度和退出机制，对功能效益低、环境影响大、安全风险高、运行管理问题突出的水利工程依法予以处理。同时，加快推进水利工程信息化建设。规定省人民政府组织水行政、发展改革等部门编制全省智慧水利建设规划，完善水利工程信息化管理平台；县级以上人民政府及其水行政等部门构建以数字孪生流域为核心的智慧水利体系，提升智能化管理水平。
（五）发挥水资源联合调度功效。水利工程主要通过调节水资源配置实现相关功能作用发挥。我省夏汛冬枯、南丰北旱，水资源时空分布不均衡、客水多、水资源刚性约束逐渐趋紧。为提高水资源统一调度、科学调度能力和水平，条例对水利工程主管部门和管理者分别作出规定。一是县级以上人民政府水行政主管部门加强流域、区域水资源统一调度和水利工程联合调度，科学调度水资源，优先满足城乡居民生活用水，保障基本生态用水，统筹农业、工业用水以及航运等需要。二是水利工程管理者应当严格执行经批准的调度规程（方案）、调度运用计划和调度指令。对不按照规定执行的，设定了相应的法律责任。
（六）保护水利工程安全运行。我省水安全风险高，洪涝灾害防治形势严峻，筑牢水利工程安全底线责任重大。条例从工程安全和制度完善两个方面优化制度供给：一是实行水利工程分区保护。明确水利工程管理和保护范围的标准、划定方案制定、标识标牌设立、划界确权等责任主体和要求。二是规范水利工程合理利用。统筹水利工程保护和利用，对堤顶公路使用管护、水利工程拓展利用、水文化传承弘扬等作出规定。三是落实水利工程定期安全鉴定、安全评价制度，强化鉴定、评价结果运用。四是完善水利工程运行制度机制，对水利工程标准化管理、智慧水利建设、水量调度、防汛抢险等作出规定，保障水利工程安全运行。
（七）加强维修养护经费保障力度。我省有的中小型水利工程管护经费投入不足，造成老化失修、积病成险。为强化水利工程在防洪、供水、灌溉、生态保护等方面公共服务功能的有效发挥，突出公益属性，条例优化经费保障相关制度措施。一是省人民政府水行政主管部门会同财政等部门，制定水利工程维修养护定额标准。二是县级以上人民政府建立水利工程管理和运行维护经费保障机制，采取多种方式按照定额标准落实资金。三是对水利工程的公益性部分、经营性部分所需管理和运行维护经费分类规定，前者列入财政预算，后者由水利工程管理者负担。
（八）健全信息公开和公众参与制度机制。公众参与是提升水利工程管理水平的重要途径，需要通过信息公开，拓宽公众参与渠道，发挥社会监督的积极作用。对此，条例作出下列规定：一是明确县级以上人民政府及其有关部门应当加强水利工程管理的宣传教育和信息公开，完善公众参与程序，建立健全投诉举报和处理制度。二是鼓励和引导社会力量依法有序参与水利工程建设、运行和保护。三是水利工程原有功能需要取消或者调整的，应当征求所在地县级人民政府和利害关系人的意见。四是在水利工程综合评估工作中，或者依法利用水利工程开展相关活动，应当公开相关信息，并征求社会公众的意见。