遏制无序垂钓破坏水生生物资源现象

　　地方立法规范长江流域休闲垂钓行为

　　7月30日起，《重庆市人民代表大会常务委员会关于促进和保障长江流域禁捕工作的决定》(以下简称《决定》)施行。《决定》对休闲垂钓行为予以规范，明确除水生生物保护区外，其他禁捕区域可以进行休闲垂钓，但禁止收购、销售通过休闲垂钓方式在禁捕区域捕获的渔获物及其制品。

　　重庆大学法学院副院长秦鹏接受《法治日报》记者采访时指出，当前一些垂钓行为已超出了以休闲娱乐为目的的范围，比如垂钓中“一人多杆”、将渔获物上市交易等，“为更好保护长江流域渔业资源和引导市民垂钓行为，对于在禁捕区域超出休闲娱乐范围的垂钓活动，有必要通过立法的方式加以规范”。

　　农业农村部长江办政策规划处处长衣艳荣认为，垂钓是以特定的方式方法获取渔获物的行为，本质上属于捕捞的范畴，因而在长江流域水生生物保护区和水生野生动物重要栖息地应禁止垂钓，在“一江一口两湖七河”等重点禁捕水域，除了明文公布允许垂钓的特定区域范围，应当禁止垂钓。考虑到规范的以休闲娱乐为目的的垂钓对资源破坏可控，且部分群众有一定需求，可在国家相关法律和政策统一要求的基础上，由各地通过地方立法性文件进一步明确允许垂钓的范围、捕捞的品种、数量和规格等，建立合法休闲垂钓的正面清单，明确违规垂钓的监管主体和惩处方式，疏堵结合有效加以规范管理。重庆立法规范休闲垂钓行为，对长江流域各地有借鉴意义。建议各地落实好长江保护法相关规定和农业农村部有关文件要求，加强地方立法，因地制宜细化管理要求、职责分工和执法依据，推动长江禁捕和水生生物保护落地落实行稳致远，把“共抓大保护、不搞大开发”的各项要求真正落到实处。

　　多地严厉打击非法垂钓

　　据统计数据显示，目前我国大约有9000万钓鱼爱好者，且正呈现年轻化、时尚化、娱乐化、创意化的发展趋势，带动休闲渔业关联产值逐年攀升。

　　然而，爆炸钩、串钩、可视锚钓、一人多杆、单线多钩、长线多钩、一线多钩等不规范甚至是违法的垂钓行为，对水生生物资源造成了严重破坏。

　　近年来，相关监管部门和地方一直在严打非法垂钓行为。

　　农业农村部2020年3月印发的《关于加强长江流域禁捕执法管理工作的意见》中明确指出，加强休闲垂钓管理。其中，对于一些非法垂钓行为明确禁止——钓具数量原则上一人最多允许使用一杆、一钩，禁止在长江流域重点水域禁捕范围和时间内使用船艇、排筏等水上漂浮物进行垂钓，规范渔获物的品种、数量、规格，禁止垂钓渔获物上市交易，有条件的地方应当探索对垂钓主体实行实名制备案管理或持证垂钓，允许垂钓的区域应当避开重点保护物种及其栖息地，允许垂钓的时间应当避开鱼类繁殖和洄游关键时段等，避免对禁捕管理和资源保护产生不利影响。

　　2020年12月，农业农村部办公厅印发《关于进一步加强长江流域垂钓管理工作的意见》，其中明确提出，长江流域部分地区无序垂钓行为成为破坏水生生物资源的重要因素，影响了禁捕后的禁渔管理秩序和水域生态保护恢复效果，需要进一步完善长江流域垂钓管理制度，建立健全垂钓管理机制。

　　与此同时，重庆、四川、湖北、贵州等多个省市，也在严厉打击非法垂钓行为。

　　“无序垂钓行为已经超出了休闲娱乐范围，影响了禁捕后的禁渔管理秩序和水域生态保护恢复效果。对于此类违法行为，必须严厉打击。”秦鹏说。

　　多地立法规范垂钓行为

　　为了规范垂钓行为，相关部门和地方也在探索制度建设。尤其是随着长江保护法的实施和长江流域重点水域“十年禁渔”的启动，相关制度建设的步伐随之加快。

　　《关于加强长江流域禁捕执法管理工作的意见》规定，要加强休闲垂钓管理，各地要综合考虑本地区水生生物资源情况和公众休闲垂钓合理需求，制定并发布垂钓管理办法，依法划定允许垂钓区域范围，合理控制垂钓总体规模，严格限定钓具、钓法、钓饵。

　　重庆市人大农业与农村委员会副主任委员孙泽均指出，全市长江干流和重要支流以及其他重点水域自今年1月1日起实行全面禁捕，但渔业法以及重庆市的实施办法有关规定还无法应对长江禁捕工作的新情况、新问题，尤其是对涉渔的“三无”船舶、非法垂钓等行为难以形成强大的震慑力。

　　“因此，有必要从制度层面对禁捕工作进行全面系统的梳理，并通过地方立法完善制度体系，对法律的相关规定进行细化补充，确保禁捕工作在重庆市全面有效地实施，取得实效。”孙泽均说。

　　秦鹏认为，重庆市通过地方立法单独对垂钓进行规定，并授权市农业农村主管部门制定休闲垂钓具体办法，既为市民留有垂钓爱好活动的空间，也对违规垂钓行为进行监管，为长江渔业资源得到有效保护提供了法治保障。

　　除了重庆以外，还有不少地方已经出台或者准备制定相关法规。

　　2020年10月1日起施行的《郑州市贾鲁河保护条例》规定，禁止在贾鲁河保护管理区域内垂钓，但同时允许市民在划定区域垂钓，增强群众的幸福感和获得感。近日公布的《石家庄市滹沱河保护条例（草案）》（征求意见稿）提出，禁止在非指定区域钓鱼，违者或被处以二百元罚款。

　　既留出空间也明确规则

　　《决定》在提及立法目的时指出，是“为了保护水生生物资源，修复水域生态环境，筑牢长江上游重要生态屏障”。

　　“事实上，除了长江流域，其他地方在近年来也有规范垂钓行为的需求。但相对而言，随着长江流域重点水域禁捕工作持续推进，长江流域地区的垂钓管理工作压力会变得越来越大。在这一背景下，通过立法的方式加强垂钓管理，变得越发紧迫和重要。”秦鹏说。

　　多位专家在接受记者采访时指出，平衡水生生物资源保护和公众休闲垂钓需求，是各地在开展垂钓立法时需要处理好的核心问题。

　　“禁捕保护的是生态利益，目的是让水生态系统进行修复和恢复，通常针对的是商业性捕鱼或生产性捕鱼。然而，一些超出休闲娱乐范围的垂钓行为，也会对水生态系统产生破坏，需要对其进行规范。因此，有必要通过立法的方式在两者之间实现平衡。”上海社会科学院法学研究所研究员彭峰说。

　　秦鹏说，《决定》对休闲垂钓既留出空间，也明确规则，有利于平衡好水生生物资源保护和公众休闲垂钓需求，这一立法经验可以为相关地区的立法提供借鉴。

　　“一方面，为垂钓行为留出空间，除水生生物保护区外的其他禁捕区域，市民可以依法进行休闲垂钓。另一方面，要明确垂钓规则，可以授权农业农村部门制定休闲垂钓管理办法，规范休闲垂钓活动，避免对禁捕管理和渔业资源恢复产生不利影响。”秦鹏说。

　　秦鹏同时指出，立法要有可操作性和威慑力，对于利用垂钓变相进行捕捞等违法行为，要明确相应的处罚措施。

　　记者|蒲晓磊

　　编辑|朱苗 常畅

　　来源|法治日报 http://epaper.legaldaily.com.cn/fzrb/content/20210810/Articel05003GN.htm