省人大常委会审议《安徽省老年教育条例》执法检查情况报告的意见
省十三届人大常委会第三十五次会议听取和审议了省人大常委会执法检查组《关于检查〈安徽省老年教育条例〉实施情况的报告》。常委会组成人员认为，老年教育是重要的民生工程，发展老年教育是贯彻以人民为中心的发展理念、落实积极应对人口老龄化国家战略、健全我省教育体制、完善养老服务体系的重要举措。条例颁布实施以来，全省上下深入贯彻落实习近平总书记关于老龄工作的重要讲话指示精神，全面推动老年教育事业发展，老年友好型社会建设取得一定成效。同时，法规实施过程中仍面临一些问题和困难，老年教育供给总量不足、发展不平衡、保障措施不健全等问题依然存在。为进一步推进该条例的贯彻实施，常委会组成人员提出如下意见。
一、加强老年教育的组织领导
一要加强“顶层设计”。落实“党委领导、政府主导”的原则，将老年教育工作摆上各级党委、政府的重要议事日程，科学制定全省老年教育“十四五”发展专项规划，进一步明确老年教育发展的目标任务、工作重点和保障措施。二要理顺管理体制。依照管办分离的要求，厘清相关部门职责，进一步强化教育部门的牵头抓总职能，切实把老年教育纳入教育系统管理；建立健全日常工作协调调度机制，重点加强对社会力量举办老年教育机构的业务指导。三要规范教育教学活动。围绕老年教育目的，细化老年教育的学科体系、课程设置、教学目标、学业评价等方面要求，制定老年教育课程教学指南，遴选、开发一批门类齐全、内容丰富、体现时代特色的老年教育教材。四要健全监督考核制度。综合运用定期通报、约谈、考评等方式，加强对老年教育机构教育教学活动的检查和督导，统筹推进老年教育工作。
二、健全老年教育的保障机制
一要强化法规宣传。按照“谁执法谁普法”的要求，有针对性地组织开展条例的宣传普及活动，扩大社会公众特别是老年人的知晓度，提高法规实施责任主体的重视度，增强有关方面加大工作推进的主动性，凝聚全社会支持老年教育事业发展的强大合力。二要完善投入机制。树立“面向基层”的指导思想，将政府举办的各级老年教育机构办学经费纳入财政预算，并在支出上重点向基层倾斜；拓宽经费投入渠道，明确老年教育的收费规则和标准，完善政府、市场、社会力量和学习者多元主体分担的经费投入机制。三要增强师资力量。借助优质老年大学平台，培养、输出老年教育骨干，鼓励优秀学员成为兼职教员；协调党政机关、事业单位和学校为本单位具有专业知识和专长的人员到老年教育机构兼职任教提供便利，引导高校毕业生和志愿者到老年教育机构专（兼）职任教，建立健全教师多元补充机制。
三、创新老年教育的形式载体
一要加大系统整合，增加有效供给。深度整合老年大学协会与开放大学资源，充分利用开放大学的场所、师资、设施设备等现有办学要素，大力推进老年教育向基层延伸。坚持方便群众就近就学的原则，着力整合基层闲散的文化、科技、卫生、体育、养老等方面资源，优化城乡社区和农村老年教育布点，重点在乡镇（街道）、农村（社区）新建、改建一批群众身边的老年教育设施，力促形成以基层需求为导向的老年教育供给结构。二要调动积极因素，鼓励社会力量办学。完善相关配套政策，系统健全支持社会力量兴办老年教育机构的具体举措，引导社会力量通过多种方式举办老年教育机构。引导国有企业、高等院校等兴办的老年教育机构面向社会招生，并给予必要的经费补贴。三要拓展办学路径，提高教育质量。建立科学合理的老年教育机制，推进优质学位有序循环。坚持积极引导与尊重群众意愿相结合，加大对基层群众广场文化活动的扶持和规范力度。推动在法定节假日、休息日、寒暑假，利用学校教育教学设施开展阶段性老年教育活动。探索校内和校外、室内和室外、线上和线下多种形式相结合的办学新路径，着力健全适合老年学员自身特点、精神需求和现实需要的课程体系，提升老年教育质效。四要创新教育方式，推进智慧教学。继续推进省级老年教育资源中心升级改造，持续提高安徽老年远程教育网络的基层覆盖率，并加强对老年远程教育教学活动的督导。进一步充实老年远程教育科目设置，鼓励各地通过开设老年教育公众号等形式，发展具有地方特色的老年教育线上品牌，推动老年教育多元、特色发展，实现老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐、老有所安。
关于检查《安徽省老年教育条例》实施情况的报告
——在2022年7月28日安徽省第十三届人民代表大会常务委员会第三十五次会议上
省人大常委会副主任 刘明波
安徽省人民代表大会常务委员会：
根据省人大常委会今年监督工作计划安排，教科文卫委员会制定了《安徽省老年教育条例》（以下简称条例）实施情况的专项检查方案，常委会副主任谢广祥于5月30日主持召开动员会并讲话，检查组于6月中旬至7月上旬对全省贯彻实施条例情况展开了检查，教科文卫委员会于7月上旬形成了执法检查报告初稿，谢广祥副主任于7月11日主持召开专题会议进行研究修改。
这次执法检查有以下特点：一是突出法律性。围绕条例确立的老年教育原则及相关规定的贯彻落实，着重检查政府法定职责履行、社会主体参与办学、老年教育机构运转等法规实施中的重点难点问题。二是体现全面性。省人大常委会副主任谢广祥、刘明波及教科文卫委员会主任委员郭德成分别带队，赴滁州、六安、马鞍山、芜湖、蚌埠、淮南等6个市开展执法检查。同时，委托合肥等其余10个市的人大常委会对本行政区域内条例实施情况进行检查，实现全覆盖。三是强化代表性。执法检查组深入政府、企业和其他社会组织举办的老年教育机构，查看了全国、省、市级老年大学示范校和普通老年教育机构，与市、县政府及有关部门、乡镇（街道）、村（社区）、志愿服务组织、政府购买服务的第三方机构等方面负责人和老年教育工作者座谈交流，系统了解条例实施情况。现将执法检查的主要情况报告如下：
一、总体情况
各地各部门围绕贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，把认真实施条例、依法推进老年教育事业发展，作为改善民生、健全终身教育体制、完善社会保障体系、建设老年友好型社会的重要举措，着力促进老年教育扩容、提质、增效。截至2021年底，全省共有各级各类老年学校5533所，在册学员140.5万人。
（一）老年教育发展格局初步形成
一是完善政策体系。将老年教育纳入全省“十四五”规划和2035年远景目标纲要，制定全省“十四五”老龄事业发展规划，明确老年教育事业发展目标；制定养老托育服务健康发展等实施方案，要求建立老年教育统计制度、发展老年教育服务平台；制定推进老年大学建设与发展的若干意见，细化推进老年教育的具体举措。二是健全工作机制。落实“党委领导、政府主导”的工作机制，省委将“老有所学”作为十项“暖民心行动”之一统一部署，省政府教育督导委员会将老年教育推进情况纳入对市级政府目标管理绩效考核、对市县党政领导干部履行教育职责督导考核，六安、马鞍山、芜湖等地也将老年教育工作开展情况纳入对基层单位的绩效考核。三是引导社会力量参与。民政部门牵头，进一步规范对涉老服务机构的登记管理；相关行业主管部门加强业务培训指导，提升涉老服务机构的服务水平。各地积极探索，通过鼓励企业和高等院校直接开办、实行政府购买服务、实施公益创投项目、与志愿组织合作等方式，引导多种社会主体开展老年教育服务。四是构建教育网络。整合省老年大学协会与安徽开放大学资源，构建“双轮驱动”的老年教育新模式，着力扩大老年教育供给。目前，市县两级老年学校的覆盖率均为100%，乡级老年学校的覆盖率为40%；市级老年开放大学分校覆盖率为100%，县乡村三级老年开放大学网点的覆盖率分别为10.6%、22%和26%，初步形成了以政府举办为主体、社会力量举办为补充，面向群众、组织清晰的省市县乡村五级老年教育协同发展新局面。
（二）老年教育要素保障不断加强
一是落实经费保障。各级政府举办的老年教育机构的办学经费、专项经费均纳入同级财政预算，2021年共安排老年教育资金1.7亿元。结合老年教育机构学员人数、各地财力水平和经济社会发展状况等因素，建立政府举办的老年教育机构专项办学经费定额保障机制，按照人均一般不低于300元/年和200元/年的标准，拨付市、县级老年教育机构运转经费。省财政连续四年累计安排专项经费2340万元，支持老年远程教育平台建设。二是推进场所建设。住建部门发布养老服务设施规划建设标准，发展改革、自然资源、教育等部门强化协同配合，统筹推进老年教育项目的规划建设。亳州、宿州、蚌埠、阜阳、淮南、滁州、宣城、池州、安庆等地正规划新建、改建一批老年教育项目。教育、财政等部门对改建的公办市县乡村四级老年学校分别给予一定的补助。三是加强师资力量。拓展老年教育机构教师来源渠道，明确学校、党政机关、企事业单位、社会团体的职工（含退休职工）和高校相关专业学生可以到老年教育机构兼职任教（实习），并合理获取报酬；支持增设公益性岗位，引导高校毕业生到老年教育机构任职。加强老年教育人才储备，统筹职业教育、高等教育院校设置涉及老龄服务相关学科专业，现有在校生6.7万人。
（三）老年教育办学水平逐步提升
一是加强教育教学研究。推动省电大申报中国老年大学协会老年教育政策法规研究中心，建设省老年教育研究院。建立省老年教育专家库，聘请30余人担任老年教育专兼职研究员，开展长三角协作等课题研究。马鞍山市被评为首个“全国老年教育理论研究实践基地”。二是创新教育教学方式。坚持鲜明的政治导向和正确的办学方向，立足本地历史文化发展和学员实际需求，将老年教育与党史地方史、老年人权益保护法律法规、文体活动、康养保健、智能设备使用、金融电信诈骗防范、心理疏导和慰藉等相结合，不断创新教学内容和方式，六安等地涌现了一批优秀的老年教育自编教材，多项办学经验和做法荣获国家表彰。三是大力发展远程教育。建立老年远程学习指导服务中心，推动全省老年远程教育示范基地建设；加快省级老年教育网络平台和老年教育资源中心升级改造，推进老年远程教育网建设；编制老年远程教育资源目录，设立成体系课程595门、1.2万讲。多数市都开设了老年教育公众号，形成了“乐学芜湖”等一批地域性线上教育品牌。
二、主要问题
执法检查中发现条例实施还存在一些问题，集中体现在以下四个方面：
（一）老年教育供需矛盾依然突出
一是普及率不高。条例第三条、第六条、第八条对增加老年教育供给提出了明确要求。检查发现，老年教育机构在册学员仅占全省60岁以上常住老年人口总数的12.3%；省市级老年学校共22所，县级老年学校平均每个县（市、区）仅有1所，60%的乡镇（街道）尚无老年学校；县级以下老年开放大学网点整体覆盖率不高，少数还存在“只挂牌不办学”现象。当前老年教育远远不能满足老年人积极参与社会生活的实际需要，较之《老有所学行动方案》中要求的到2025年底“参与学习教育活动的老年人占常住老年人口总数的比例达到30%以上”，即老年教育机构学习人数由140万人增至430万人的目标，差距较大。二是城乡发展不平衡。条例第六条、第二十二条要求改善老年教育供给结构，推进老年教育向基层延伸。检查发现，一方面，老年人接受教育的主动性和积极性城乡悬殊。另一方面，优质老年教育资源多集聚在市级以上政府举办的老年大学，部分市县老年教育机构布局不合理，城乡老年教育机构的基础设施、教学设备和办学环境差异明显。三是质效有待提升。条例第十七条、第二十二条明确应当根据老年人的特点和学习需求，发挥省市县（市区）老年大学的带动和引领作用，提升教育教学质量。检查发现，一方面，老年教育教学活动的评价标准尚未明确，多数老年教育机构尤其是基层老年教育机构的课程设置较单一，教学内容多局限在兴趣爱好培养，教学方式基本为课堂教学。另一方面，受多种因素影响，省市县（市区）老年大学在教学活动、课程资源、师资培训等方面，对区域内其他老年教育机构特别是基层老年教育机构的支持和带动有限。
（二）各方主体责任尚待夯实
一是规划落实仍有差距。条例第四条要求将老年教育纳入国民经济和社会发展规划以及教育事业发展规划，建立健全老年教育管理制度。检查发现，少数县级政府尚未将老年教育纳入国民经济和社会发展规划以及教育事业发展规划；已纳入规划的部分县级政府及其部门在推动相关目标任务落实上方法不够多、力度不够大、措施不够实。二是资源整合能力有待提升。条例第六条第一款、第二十一条要求整合各种资源改善老年教育机构办学条件。检查发现，各级政府整合利用闲散的教育、文化、科技、卫生、体育、养老等方面资源，兴办老年教育机构的成果还不明显，多数老年教育机构均存在教学场地不足、设施设备老化、开展相关活动缺乏专业指导等问题。三是师资服务不到位。条例第七条第一款要求建立和完善老年教育专兼职人员信息库。检查发现，少数市和部分县级政府尚未建立老年教育专兼职人员信息库，无法及时有效地为老年教育机构提供师资信息等服务。
（三）政府举办的老年教育机构发展面临掣肘
一是办学经费保障有差异。条例第四条明确将政府举办的老年教育机构经费纳入同级财政预算。检查发现，乡村两级老年教育机构办学经费保障渠道和力度各地差别较大。同时，受各地财政保障能力影响，已纳入财政保障的部分县级老年教育机构运转仍存在一定困难。二是管理体制尚未完全理顺。条例第五条明确县级以上政府教育部门主管本行政区域内老年教育工作，并要求发展改革等部门按照职责做好老年教育工作。检查发现，教育、老干、老龄等部门对政府举办的老年教育机构的教育教学管理职责界分不清，多数老年教育机构处于多头管理之中。三是师资力量不强。条例第七条第二款明确支持专家学者、教师以及其他具有专业知识和专长的人员从事老年教育工作。检查发现，受机关、事业单位和学校相关管理制度不衔接、激励措施不足等因素制约，极少有具有专业知识和专长的人员到老年教育机构兼职，且现有教师队伍不稳定、年龄结构整体偏大、业务水平不高，大部分老年教育机构没有专职教师。四是工作人员保障不充分。第九条要求保障老年教育机构工作人员的薪酬福利、业务进修、职称评聘等权利和待遇。检查发现，多数市县级政府举办的老年教育机构工作人员编制偏少，与迅猛增长的学员人数、教育教学需要不成正比，各地基本采用聘用补差的方式解决，但聘用人员薪酬福利较低、晋升空间受限，一定程度上影响了工作积极性。
（四）社会力量兴办的老年教育机构发展举步维艰
一是参与度不高。条例第六条、第十一条、第十二条、第十三条明确鼓励、支持社会力量兴办老年教育机构。检查发现，由于缺乏具体、明确的支持措施，目前仅有马钢、十七冶等少数国企和部分高校仍然继续举办老年大学，其他社会组织兴办老年教育机构的积极性不高。二是发展缓慢。条例第十四条鼓励社会组织和个人通过多种方式发展老年教育。检查发现，受企业自身发展状况、企事业单位改革、缺乏成功的合作探索经验等因素影响，相关社会力量不愿意投资改善老年大学的办学条件，多数社会力量兴办的老年教育机构发展有限。三是监管职责界分不清。条例第二十三条明确教育等部门对老年教育机构的教学管理、教学活动进行检查和指导。检查发现，相关行业主管部门对社会力量兴办的老年教育机构的教育教学管理相互推诿，少数老年教育机构“无人问津”。
三、意见建议
立足我省老年教育起步不久的阶段性特点，针对执法检查发现的问题，综合各方面意见，为全面贯彻实施条例内容，实现《老有所学行动方案》明确的目标任务，提出以下建议：
（一）完善发展老年教育的政策措施
一是强化规划引领。秉持“党委领导、政府主导、社会参与、面向基层、因地制宜、按需施教”的原则，将老年教育纳入终身教育体系，科学制定全省老年教育“十四五”发展专项规划，进一步明确老年教育发展的目标任务、工作重点和保障措施。二是加强组织领导。各级教育部门要履行牵头抓总职能，进一步加大法规的宣传力度，增强老年人接受教育的自主意识，营造全社会关心、支持老年教育的良好氛围；按照管办分离的要求，厘清相关部门职责，建立健全日常工作协调调度机制；定期对老年教育机构的教学管理、教学活动进行检查和督导，综合运用通报、约谈、考评等方式推进老年教育工作。三是完善投入机制。坚持将政府举办的各级老年教育机构办学经费纳入财政预算，建立健全事权和支出责任相适应的经费保障机制；拓宽经费投入渠道，建立完善政府、市场、社会力量和学习者多元主体分担的经费投入机制；鼓励行业企业、社会组织和个人设立老年教育发展基金。
（二）优化老年教育资源供给
一是加强教师队伍建设。各级教育部门要会同相关部门，建立完善老年教育专兼职人员动态信息库。实施老年教育队伍多元补充机制，借鉴社会体育指导员培养模式，借助优质老年大学资源，培养、输出老年教育骨干，鼓励优秀学员成为兼职教员；加大高校、高职毕业生到老年教育机构任教的引导力度，推动机关、事业单位和学校为本单位人员到老年教育机构兼职任教“松绑”，总结、推广基层办学机构与志愿者组织合作办学的成功经验。合理调配政府举办的老年教育机构工作人员数量和年龄结构，建立专兼职教师岗位培训制度，健全科学合理的薪酬分配制度，完善专业技术考核等方面的激励机制。二是壮大政府举办的老年教育机构。按照“改建一批、扩容一批、新设一批、网办一批”的要求，盘活存量资源、挖掘办学潜力，坚持面向基层、方便群众就近就学的原则，采用多点、分散式布局，提升现有老年教育机构办学容量，重点在乡村两级新建、改建一批群众身边的老年教育机构。建立灵活的老年教育机制，进一步规范学员学籍管理，推进优质学位有序循环；推动在法定节假日、休息日、寒暑假利用学校教育教学设施开展阶段性老年教育活动。三是鼓励社会力量兴办老年教育机构。建立健全支持社会力量兴办老年教育机构的具体举措，探索通过明晰产权分割方式、扩大政府购买服务范围、出租闲置的国有资产、落实税收优惠和信贷扶持等方式，引导有条件的国有企事业单位和高等院校等社会力量，在自愿的前提下举办或者参与举办老年教育机构。同时，引导国有企业、高等院校等社会力量兴办的老年教育机构面向社会招生，并给予必要的经费补贴。
（三）推动老年教育与时俱进
一是丰富基层办学形式。要突出老年教育的公益性、普惠性、便利性、公平性，让更多的老年人“学得了”“学得好”。着力推动老年教育机构与基层文化体育组织、医疗卫生机构、养老机构和志愿服务机构等合作，整合党群服务中心、老年活动中心、文化馆（站）、公共图书馆（室）、公园广场等场地资源，探索校内和校外、室内和室外、线上和线下多种形式相结合的老年教育办学新路径，引导和吸纳更多的老年人参与老年教育，将老年教育真正纳入城乡公共服务体系统筹发展。二是推进智慧教学。落实《关于加强老年远程教育建设的指导意见》，继续推动安徽老年远程教育网平台和省级老年教育资源中心升级完善，建立市、县级网络学习子平台和资源分中心，提升乡村两级老年开放大学教学点覆盖率；挖掘推广一批“智慧助老”工作案例、培训项目、课程资源，提升远程教育教学质量。三是系统提升质效。立足加强积极老龄观教育，结合老年学员自身特点、精神需求和现实需要，逐步规范老年教育的学科体系、课程设置、教学目标、学业评价等方面要求，因地制宜地拓展特色教育。充分利用老年教育研究成果，结合相关老年教育机构的自编教材，制定老年教育课程教学指南，遴选、整合、开发一批门类齐全、内容丰富、体现时代特色的老年教育教材。积极推动老年教育模式由传统的“殿堂式”专业教育向“扁平化”的知识科普转变，组织老年教育机构尝试依托短视频、直播等形式，打造老年人触手可及的学习终端，着力提升老年人在心理调适、健康养生、数字技能、自我保护、社会参与等方面的能力，推动老年教育低成本、高速度、跨越式发展，不断提升老年人的获得感、幸福感和安全感。
以上报告，请予审议。