市人大常委会：

　　受全国人大常委会委托，重庆市人大常委会于2021年4月至6月对重庆市贯彻实施《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称固废法）情况开展了执法检查。现将执法检查情况报告如下。

　　一、执法检查基本情况

　　接到全国人大常委会办公厅委托检查通知后，重庆市人大常委会高度重视，常委会主要领导亲自审定执法检查方案，成立了由市人大常委会张轩主任担任组长，陈元春副主任，周少政秘书长、刘春焱副秘书长和市人大城环委屠锐主任委员任副组长，部分全国人大代表、市人大常委会委员、市人大城环委组成人员、市人大代表、市人大城环委咨询专家、固废污染防治专家等为成员的执法检查组。按照全国人大常委会委托检查的四个方面重点内容，采取集中检查和委托部分区县人大常委会自查的方式，通过听取汇报、召开座谈会、实地检查、随机抽查等方法，对我市贯彻实施固废法情况进行了检查。4月26日，执法检查组听取了市政府及19个相关部门关于我市贯彻实施固体废物污染环境防治法的情况汇报， 5月至6月，执法检查组分两个小组赴万州区、渝北区、巴南区、长寿区、江津区、大足区6个区开展实地检查。本次执法检查注重将明查与暗访相结合，通过听取汇报，召开人大代表、专家学者、企业代表以及基层执法人员代表座谈会，全面、准确、深入了解法律实施情况。同时委托其余32个区县（自治县）人大常委会对本行政区域内法律实施情况开展检查，实现了执法检查范围“全覆盖”。本次执法检查还注重检查与法治宣传相结合，组织市级主流媒体对执法检查全过程深入报道，开展法律知识问卷调查，全市参与问卷人数19947人，积极营造全社会学习宣传贯彻实施固废法的浓厚氛围，进一步提高公众生态环保意识和法治观念。

　　二、法律贯彻实施进展情况

　　新修订的固废法于2020年9月1日起正式施行，法律实施半年多来，全市上下深学笃用习近平生态文明思想，深化落实习近平总书记对重庆提出的营造良好政治生态，坚持“两点”定位、“两地”“两高”目标，发挥“三个作用”和推动成渝地区双城经济圈建设等重要指示要求，始终保持加强生态文明建设的战略定力，认真贯彻实施新固废法，各区县和市级有关部门层层部署、一体贯彻，持续用力抓紧抓好固体废物污染环境防治工作，全市固体废物利用处置、环境监管、环境风险防范“三个能力”显著提升，固体废物得到有效处置，环境风险得到有效管控。

　　（一）加强学习宣传培训，全市固体废物污染环境防治意识增强。一是全市各级政府和有关部门认真学习宣传法律知识，履行法律责任，积极推动固体废物污染环境防治工作，切实增强领导干部生态优先、绿色发展的思想自觉和行动自觉。二是开展固体废物法律法规和政策宣传贯彻进企业、进园区、到现场活动，加强对危险废物产生企业和危险废物经营单位宣传教育、引导监督，企业自觉落实主体责任，严格执行法律规定，杜绝违法行为的发生自觉性和主动性增强。三是将固废法宣传与“无废城市”建设试点、生活垃圾分类、绿色快递邮政城市建设、废弃农膜回收等多项工作宣传有机结合，充分调动工、青、妇等群团组织力量，多维度、多形式开展宣传活动，推动形成多元参与、良性互动的全民行动体系，提高全社会知法守法的自觉性。

　　（二）完善配套法规规章，法规标准和制度体系不断健全。一直以来，我市都非常重视固体废物污染环境防治的法治建设，2017年在修订《重庆市环境保护条例》时就增加了固体废物污染环境防治相关内容，出台了《重庆市市容环境卫生管理条例》《重庆市餐厨垃圾管理办法》《重庆市生活垃圾分类管理办法》等地方性法规规章。新固废法颁布以后，立即将新的规定纳入正在制定的《重庆市生活垃圾管理条例》；积极推动《重庆市固体废物污染环境防治条例》的立法调研。在全国率先发布《锰工业污染物排放标准》，出台《城市生活垃圾分类效果评价标准》《建筑垃圾处置与资源化利用技术标准》《城镇污水处理厂污泥园林绿化用产品质量标准》《重庆市绿色矿山建设标准》《乡镇环境卫生和农村生活垃圾收运作业管理标准》等地方标准以及《重庆市危险废物分类包装技术规范》《重庆市危险废物精细化管理数据采集技术规范》《水泥窑协同处置危险废物预处理技术指南》《重庆市城市生活垃圾分类收运设施配置及管理导则》《重庆市装配式建筑装配率计算细则》等技术和管理规范，制定《重庆市中心城区生活垃圾收运处理异地补偿资金管理实施办法》《关于进一步加强塑料污染治理的实施意见》等管理制度，牵头建立长江经济带上游云贵川渝四省市危险废物联防联控机制及危险废物跨省转移“白名单”制度，使新固废法的规定更加符合我市实际、更便于实施。

　　（三）严格法律实施，固废法规定的各项制度全面落实

　　1．政府和部门固体废物污染环境防治责任进一步落实。出台《重庆市生态环境保护责任清单》，明确生态环境、经济信息、农业农村、城市管理、住房城乡建设、卫生健康、交通运输等部门环境管理责任，综合运用通报、约谈、问责等多种手段，紧扣责任链条、层层传导压力，强化“党政同责、一岗双责、终身追责”的生态环境保护责任链条。将固体废物污染环境防治纳入“污染防治攻坚战”“田园行动”“净土保卫战”“生态优先绿色发展行动计划”等，作为市级生态环保督察重要内容，将危险废物规范化管理、固体废物利用处置能力建设、生活垃圾分类等纳入生态文明建设目标考核体系，政府和部门污染环境防治责任得到进一步落实。

　　2．固体废物污染环境防治重点工作依法推进。全面落实党中央决策部署，统筹推进我市固体废物污染环境防治重点工作。一是坚决打好疫情防控阻击战。第一时间建立三级应急体系，统筹调度全市医疗废物处置能力，全过程环境监管、全覆盖收集处理、全天候指导服务，实现医疗机构、集中隔离点及设施环境监管100%全覆盖，医疗废物及时有效收集转运和处理处置100%全覆盖，重庆市固体废物管理中心获评全国抗疫先进集体。二是全面推行生活垃圾分类。建设生活垃圾分类责任体系，市、区县均成立由政府主要领导任组长的领导小组，公共机构实现垃圾分类全覆盖，城市生活垃圾分类体系覆盖193个镇街共587万户居民，生活垃圾回收利用率达到35.4%。建成5个国家级农村生活垃圾分类和资源化利用示范区县，农村分类示范覆盖2919个行政村。三是全面禁止“洋垃圾”入境。开展电子废物 、废轮胎、废塑料、废旧衣服、废家电拆解等再生利用行业清理整顿，对352家相关企业和8个集散地实施清理整顿。海关、生态环境部门建立加强进口固体废物监管和打击洋垃圾走私专项工作协作机制，2018年以来累计查办进口固体废物行政案件14起，对38.79吨固体废物退运处置。有序减少废纸进口，2020年，全市进口废纸量16.86万吨，较2017年降低76.27%，并自2021年1月1日起，全面禁止进口固体废物。四是着力加强塑料污染治理。建立塑料购物袋及农用薄膜生产销售企业台账，推广使用环保布袋等非塑料制品和可降解购物袋，中心城区寄递企业电子运单使用率达99%，再生资源回收功能基本实现社区全覆盖，乡村覆盖率达50%。五是集中力量解决历史遗留突出环境问题。先后开展嘉陵江流域尾矿库污染和生态风险摸底排查、尾矿库环境基础信息排查、尾矿库风险隐患排查等，完成65个尾矿库渣场环境状况调查及监测评估，实现尾矿库渣场污染治理情况以及周边环境状况等矢量化、图形化、数据化，实施分级分类管理和“一库一策”整治。强力督查督办铜梁、石柱、秀山、南川等地重点尾矿库渣场整治，先后组织调研、督办、暗访等10余次，对秀山县实施驻点督察，并约谈秀山县政府、市轻纺集团，集中力量解决突出环境问题。

　　3．固体废物利用处置能力持续提升。编制《重庆市固体废物处理处置规划（2020—2035年）》，制定危险废物、医疗废物、生活垃圾、污水污泥等专项规划和方案，固体废物利用处置能力大幅提升。截至目前，全市医疗废物、危险废物、一般工业固体废物利用处置能力分别达4.5万吨/年、252万吨/年、1542万立方米/年，较“十二五”末增加125%、148.8%、846%，总体满足全市经济发展和固体废物利用处置的需求。其中，医疗废物集中无害化处置实现镇级全覆盖，一般工业固体废物综合利用能力达2445万吨/年，大宗工业固体废物综合利用率保持80%以上。建成投运生活垃圾处理设施59座、城镇污水处理厂污泥无害化处置设施44座，处理能力分别达到2.9万吨/日、5651吨/日，城市生活垃圾无害化处理率保持100%，污泥综合无害化处置率达95.5%，中心城区原生生活垃圾实现零填埋，生活垃圾得到有效治理的行政村比例达99.9%。加强农业废弃物治理，农膜回收率达87.67%，畜禽粪污综合利用率达90%，秸秆综合利用率达87%。强化建筑垃圾综合利用，建成建筑垃圾信息监管平台，投用建筑渣土填埋场45座、装修垃圾填埋场7座、资源化分选利用设施11座，培育国家级装配式建筑产业基地6个、市级基地5个。

　　4．环境监管执法水平不断加强。基本建成固体废物污染防治大数据平台，建立产废单位、经营单位及自行利用处置设施“三张清单”，覆盖企业7385家，370家企业实施精细化管理。先后实施“清废行动”“危险废物专项整治三年行动”“医疗机构废弃物综合治理”“打击非法转移倾倒处置危险废物专项行动”等系列专项，突出重点行业、重点类别、重点区域，近3年累计排查相关企业1.95万家次，立案查处1280件，移送公安机关63起，抓获犯罪嫌疑人176人，破获九龙坡非法倾倒废油、长寿区非法倾倒废碱等一批涉危险废物重大案件。2020年，重庆市严厉打击危险废物环境违法犯罪行为专项行动的经验做法被生态环境部作为典型案例，向全国推广。市公安局成立环境安全保卫总队，五个基层法院设立环境资源审判庭，出台《污染环境犯罪量刑指导意见的实施细则》，坚持打击犯罪和生态恢复并重，依法严厉打击污染环境犯罪，从严掌握缓刑适用条件，积极引导行为人主动修复受损生态环境，“刑责治污”工作格局基本形成。

　　（四）“无废城市”建设试点按期完成。勇担上游责任，积极争取将我市中心城区纳入全国“11+5”无废城市建设试点，并按照“中心城区试点—重点区域次第推开—双城经济圈共建”三步走工作思路，推动制度、技术、市场、监管、全民行动“五大体系”建设，总结凝练了危险废物精细化管理模式、五个结合构建全民行动体系、餐厨垃圾全量资源化利用、城镇污水污泥近100%无害化处置、一网多用推动废弃农膜回收等一批经验做法和创新模式，多次得到生态环境部的肯定。万州等9区新一轮“无废城市”建设全面启动，成渝“无废城市”共建纳入党中央双城经济圈建设规划纲要，“无废城市”区域共建示范引领作用逐步凸显。

　　三、存在的主要问题

　　从本次执法检查以及日常监督检查的情况来看，我市贯彻实施新固废法还存在一些问题。

　　（一）法律学习宣传普及不够，公众主动开展固体废物污染环境防治的自觉性不强。一是新固废法尽管对企业增加了很多实质性责任和义务，法律责任也大大加强，但仍然有部分企业对固体废物污染环境防治的法治观念不强、生态环保意识淡薄，仍然存在侥幸心理，落实主体责任不到位，固体废物非法转移、倾倒等环境违法犯罪行为仍然时有发生。二是部分公众主动参与固体废物污染环境防治的自觉性不强，环境保护责任意识较为淡薄，绿色生活方式和消费模式尚未养成，生活垃圾分类的主动性和积极性还需进一步提升。

　　（二）政府及部门法定职责有待进一步落实。新固废法对各级政府及有关部门的职责作了明确规定，但在检查中发现，固体废物污染环境防治责任落实仍有差距。一些地方固体废物污染环境防治压力传导不到位，数据共享和联防联控机制不健全，工作合力不够强，“管发展必须管环保、管生产必须管环保、管行业必须管环保”要求未全面落实，实际工作中仍然存在相关部门职责边界不够明确、权责不够统一，部门配合不够、政策协同不足、法律落实不到位等现象。

　　（三）固体废物污染环境防治工作存在薄弱环节。一是全市固体废物底数还没有全面摸清。固体废物污染环境管理起步晚、底子薄，底数不清的情况较普遍。如，农业源、再生资源等领域尚未健全科学系统的数据统计制度；工业固体废物产生利用等信息主要来源于环境统计，只包括了规模以上企业；危险废物产生量以环境统计数据和申报登记数据为主，机动车维修行业、实验室等产生小微源和社会源未纳入环境统计，申报登记又主要由企业自行填报，存在漏报、瞒报等现象。二是部分区域环境隐患突出。南川、秀山等区县是典型的喀斯特地质区，地质环境脆弱、地下水系复杂，辖区部分尾矿库渣场初期选址不合理，老旧尾矿库（渣场）建设不规范，防渗效果不理想，环境污染隐患突出。部分区域存在危险废物超期贮存、非法转移和非法填埋的风险，加之固体废物非法转移、倾倒等行为隐蔽性强，取证、鉴别程序复杂、耗时长，规范处置成本高，非法转移倾倒等违法行为仍呈多发、频发态势。三是存在部分领域监管未完全到位的现象。部分企业为降低治污成本，将固体废物非法委托一些以家庭形式开办的固体废物拆解加工小作坊处置，全市法院2020年审结的涉小作坊固体废物污染环境刑事案件中，27%的案件被告人将固体废物偷排至市政管网或周边土地、河流，因未办理环保审批及危险废物经营许可等手续，隐蔽性强，查处难度大，监管存在盲区。四是监管能力与日益繁重的监管任务不相适应。固体废物环境管理涉及生活垃圾、一般工业固体废物、危险废物、建筑垃圾、农业废弃物、再生资源等，涉及面广泛、产生源分散、组成复杂、形态与性质多变，毒性、反应性、传染性等并存，排放具有不确定性与隐蔽性，监管工作负荷重、难度大、专业性强。执法检查发现，各级各部门管理机构不够健全、人员力量配备不充足、专业水平不够高、监管能力薄弱。全市42个区县（含重庆高新区、万盛经开区、两江新区、双桥经开区）生态环境部门均未成立专门的固体废物环境管理科室，12个区县将固体废物与土壤、放辐射等环境管理科室合并设立，30个区县仅在现有科室中增加固体废物环境管理职能，绝大部分固体废物环境管理人员不具备相关专业背景。检察机关缺乏既有固体废物污染环境防治领域专业知识，又有法律知识的复合型专业人才，影响案件办理的质量和效率。商务部门负责对商品零售场所等单位未报告塑料袋等一次性塑料制品的使用、回收情况行为实施处罚，但50%以上的区县商务部门没有执法队伍，难以有效执行处罚规定。

　　（四）固体废物利用处置产业发展不平衡。一是利用处置水平不高。赤泥、电解锰渣、钛石膏等工业固体废物年产生量分别达到128万吨、63万吨、51万吨，但综合利用率仅8%、0%、50%。建筑垃圾综合利用企业规模小、产品少、质量参差不齐、价格不具备竞争优势，市场接受度不高。再生资源回收站点“散、乱、差”等问题突出，玻璃、纺织物等低值再生资源回收积极性不高。二是危险废物利用处置能力有缺口。《国家危险废物名录（2021年版）》实施后过渡期短（2020年11月下旬发布，2021年1月实施），新纳入名录危险废物利用处置能力出现新缺口。如，新纳入名录的铝灰、含油金属，全市年产生量约10万吨，短期内难以及时建成充足的利用处置能力。三是科技支撑能力不强。固体废物利用处置方面的科研较薄弱，专业平台少、技术人员不足、经费投入不够，电解锰渣、赤泥、磷石膏、钛石膏等难利用工业固体废物以及油基钻屑、废盐等危险废物治理关键技术研究不足，农业废弃物处理技术集成不够，危险废物鉴别单位少、鉴别过程长。

　　（五）资金投入和政策扶持力度亟待提升。固体废物污染环境防治，尤其是尾矿库渣场污染治理、农业废弃物回收利用、低值可回收物回收利用等，难度大、投资多、周期长、收益小，社会资本投入意愿低。目前国家层面只设置了大气、水、土壤、农业农村等污染防治专项资金，固体废物污染环境防治缺乏专项资金支持渠道，重庆等西部欠发达地区地方财政薄弱，固体废物污染环境防治资金缺口较大。此外，虽然国家出台了固体废物资源综合利用企业环境保护税、增值税、所得税等财税优惠政策，但财税优惠目录长期未更新，享受财税优惠政策的要求过高，对废纺织品、建筑垃圾等低值固体废物以及难利用的工业固体废物利用处置及综合利用产品推广激励不够精准、充分，难以调动社会资本参与的主动性、积极性。

　　（六）相关配套法规制度滞后于管理需求。固体废物污染环境防治法新设了一系列管理制度，但相关配套法规规章尚未完全制定出台，实施过程中有些条款难以有效执行。如，第八十条规定“从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的单位，应当按照国家有关规定申请取得许可证”，但现行《危险废物经营许可证管理办法》（国务院令第408号），从事危险废物收集的单位，只能从事机动车维修活动产生的废矿物油和居民日常生活产生的废镉镍电池的收集经营活动，范围较小，不能满足实际需求。第八十八条规定“国务院财政部门、价格主管部门会同国务院生态环境主管部门应当制定重点危险废物集中处置设施、场所退役费用提取和管理办法”，但相关制度迟迟未出台，重庆市目前也有两座危险废物填埋场面临封场。第九十九条规定“收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位，应当按照国家有关规定，投保环境污染责任保险”，但相应的投保规定至今未出台。此外，危险废物、危险货物在鉴定标准、鉴定方法、识别标志等方面存在差异，一些物品如废油废渣纳入了《国家危险废物名录》，但不在《危险货物品名表》内，给执法监管带来障碍。

　　（七）法律个别条款规定不完善。固体废物污染环境防治法设立的个别制度有管理规定，却没有对应的处罚规定，导致相关部门缺乏处理手段，一些不法企业和个人可能钻法律空子，从事违法犯罪活动。新固废法第二十二条规定“转移固体废物出省、自治区、直辖市行政区域利用的，应当报固体废物移出地的省、自治区、直辖市人民政府生态环境主管部门备案”，对于接受单位接收、利用省外转入的未经备案的固体废物，无对应处罚条款。第三十七条规定“产生工业固体废物的单位委托他人运输、利用、处置工业固体废物的，应当对受托方的主体资格和技术能力进行核实”“产生工业固体废物的单位违反本条第一款规定的，除依照有关法律法规的规定予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的受托方承担连带责任”，缺乏认定和处罚连带责任的条款。第六十八条、第六十九条明确了快递行业企业在邮件快递包装、塑料制品使用等方面的法律责任，但没有包含邮政企业（依据《邮政法》规定，邮政企业与快递企业在法律概念、主体特征上有明显的区别），可能出现邮政企业违法却无法依据固废法进行处罚的问题。

　　（八）行政执法、刑事司法在取证程序、取证标准上存在差异，部分案件处理存在分歧。固体废物污染环境案件通常由生态环境、住房城乡建设、城市管理、农业农村等部门先行介入调查，发现涉嫌犯罪后再移交公安机关查处，对于检材的提取、固定，行政机关取证标准与刑事证据存在差异，可能错过最佳取证时间，进入侦查、审查起诉、审判等环节后，导致证据不能采信。同时，刑事法律、司法解释与行政法律法规出台和修订不同步，衔接不到位，部分案件在行政执法机关向公安机关移送，进入司法环节后适用法律存在困难和障碍。

　　四、有关建议

　　通过本次执法检查，我们深刻认识到我市固体废物污染环境防治基础相对薄弱，治理任务艰巨繁重，法律全面有效贯彻实施依然任重道远。市人大常委会将对本次执法检查发现的问题及有关建议意见梳理汇总，及时转交市政府研究处理，并将认真监督政府切实将固体废物污染环境防治法的各项制度要求在重庆落实落地，持续推进我市固体废物污染环境防治工作，着力解决固体废物领域突出生态环境问题，坚决用法律的武器治理污染，用法治的力量保护生态环境，为把重庆建设成山清水秀美丽之地做出应有贡献。对市政府提出了如下建议：

　　（一）加强宣传教育培训。加强新固废法及其配套法规的宣传教育以及培训工作，增强各级领导干部的责任意识、企业的主体意识、公众的环保意识，进一步推动全社会重视固体废物污染防治工作。一是充分利用各类传统媒体和新媒体，采取多种方式，宣传固废污染防治法律法规，普及固废污染防治知识。二是深化固废污染防治教育培训。将其作为环境保护知识的重要篇章纳入干部培训计划和考核内容，纳入中小学环境教材，同时强化企业从业人员培训，增强自觉守法的意识。三是深入开展垃圾分类宣传活动，提高垃圾分类意识，推进垃圾分类制度有效实施。

　　（二）厘清部门职能职责。进一步研究部门职责不清、界限不明的问题，健全生态环境部门牵头，有关部门分工负责的部门联动机制，落实“管发展必须管环保、管生产必须管环保、管行业必须管环保”要求，完善政府主导、行业主管、部门协调、属地管理、区域联动的监管体系，形成分工明确、权责明晰、协同增效的固体废物污染环境防治综合管理体制。

　　（三）着力提升污染防治管理能力。一是加大工作力度，尽快摸清全市固体废物底数，完善城乡主要固体废物数据统计范围、口径、分类和方法，深化排查摸底，建立基础信息库，并实施动态更新；二是着力提升智慧监管水平，加快建设“固废云”，完善固体废物信息化平台，健全收集、统计、数据采集等规范，整合各领域固体废物管理信息，逐步实现对各类固体废物产生、贮存、收集、运输、利用、处置信息的动态跟踪，不断提升固体废物信息化、精细化、专业化管理能力和技术水平，形成“纵向到底、横向到边、区域协同”的信息化监管格局。三是加强全市固体废物污染防治工作队伍建设，加强执法能力和专业知识的培训，建设一支具有较高政治素质、执法水平和管理能力的专业工作队伍，不断提高执法监管能力和水平。四是建立健全部门联合监管执法工作机制，及时共享固体废物污染环境防治工作信息，定期开展部门联合执法，依法查处固体废物污染环境、破坏生态的行为。五是加强危险废物鉴别机构和鉴别能力建设，规范鉴别程序，缩短鉴别时间。六是加强固体废物利用处置科学研究，加速固体废物污染防治新技术、新产品、新工艺、新材料等科研成果市场化、产业化运用，着力提高全市固体废物利用处置水平。

　　对需要国家层面研究解决的问题，提出如下三点建议：

　　（一）进一步完善配套法规制度。通过法律修正、配套法规和规章修订、出台司法解释等多种方式，补充完善相关责任主体、名词解释、处罚措施等，不断增强法律的可操作性、可执行性。尽快出台固体废物污染环境防治法新设立一般工业固废跨省利用备案、危险废物经营许可证管理、环境污染责任保险、危险废物集中处置设施场所退役费用预提制度等配套法规制度，完善固体废物污染环境防治、固体废物综合利用等标准规范体系，推动法律逐条逐款逐项落到实处。

　　（二）加大资金政策支持。一是建议国家层面设立固体废物污染防治专项资金，加大对固体废物污染环境防治、固体废物综合利用等方面的资金支持力度。二是适时更新财税优惠目录、完善固体废物资源综合利用企业环境保护税、增值税、所得税等财税优惠政策，尤其针对具有社会公益性和政府兜底性的固体废物利用处置项目以及废纺织品、建筑垃圾等低值固体废物和难利用的工业固体废物利用处置及综合利用产品推广，制定相关财税优惠、绿色信贷等激励政策，拓宽融资渠道，引导金融机构资金、社会资金进入固体废物利用处置行业。

　　（三）进一步健全执法与司法衔接机制。围绕打击固体废物污染环境违法犯罪行为，系统梳理并修改完善行政执法标准及相应技术规范、机制制度，完善案情通报、信息共享、调查协助、专家共用等制度，加强执法、司法机关在证据收集、事实认定、损害评估等方面的沟通联系，实现固体废物污染案件移送、侦查、起诉、审判全程无缝对接，形成打击固体废物污染环境违法犯罪行为的强大合力。

　　特此报告。