原标题：践行全过程人民民主 让立法之路载满民意——《北京市接诉即办工作条例》立法纪实
从平谷区金海湖的“一声哨响”至今，接诉即办改革势如破竹般推进。两年多来，“一通电话”串联起不同部门的行政资源，“一场改革”推动重心下移、条块联动，“一条热线”撬动了基层治理，回答了“让人民生活幸福是‘国之大者’”的深刻命题。
2020年10月，市委出台意见，提出加快推进接诉即办立法任务。市人大常委会主任会议通过立法立项，以法治力量护航改革攻坚迈出坚实一步。
这背后，是北京市对接诉即办更深层次的思考：基层政府与职能部门的权责边界亟待明晰，个体诉求与公众利益需要平衡，考核制度与评价机制要变压力为动力……
破解这些难题，亟待以法治力量推动改革继续向前。
市委点题，人大主导，政府依托，各方参与，载满民意的立法进程一再提速。
立法专班吹响法规起草“集结号”，倒排工期形成40余万字立法资料；市政府启动法规审查，对主要制度设计深入研究论证；万名人大代表再下基层，市领导带队走进代表“家”“站”……广开言路，数易其稿，群策群力。
今年9月24日，《北京市接诉即办工作条例》表决通过，制度与法律完成衔接，“全过程人民民主”彰显出巨大优势。
这是一部具有北京特点的“首都原创法”——没有上位法支持，没有经验可以借鉴，改革尚处在攻坚阶段……“难度超出预期。”即使是经验丰富的专业立法工作者，也坦言其中不易。
这是一部以人民为中心的“为民服务法”——站稳人民立场，既为了人民立法，更依靠人民立法，破题立项、解结突围中，“为民服务”的概念不断被强化。
这是一部固化实践成果的“制度保障法”——以“制度力量”壮大“实践力量”，将实践中行之有效、群众满意的经验，上升为法规规定。全面接诉、首接负责、限时办理、分类考评……立法固化改革经验的同时，也呼应了改革背后的深层逻辑——推动全员参与社会治理，从源头化解矛盾，真正实现超大城市治理全过程中的“以人民为中心”。
这是一部鼓励继续探索的“深化改革法”——立法始终在“定”与“变”之间孜孜前行，不对基层实践做细微的操作规定，为改革继续深化留出空间。
在改革中推进立法，在立法中引领改革。接诉即办进入法治化发展轨道，是“人民至上”立法原则和“首善担当”执政理念的生动体现。
把百姓放在心上，把民意融入法规，全过程人民民主的要义在首都北京落笔生花。
以民为重
站稳“为民服务法”基本立场
接诉即办改革的初衷是什么？
“过去，我们为民办事主观上考虑多，但有些群众并未‘买账’，原因就在于他们身边的问题没得到解决。”2019年，市委曾在主题教育集中学习研讨时精准查找问题。
累积的民生问题呼吁一个解决机制，既能及时了解民生诉求，又能赋权基层解决的力量，统筹部门解决的能力，进而以诉求办理驱动超大城市治理——以“为民服务”为核心的接诉即办改革应运而生。
深化改革的任务举措部署到哪里，立法工作就跟进到哪里。
2020年8月，市委深改委第十二次会议提出加快推动接诉即办立法，固化改革创新实践成果，保证重大改革于法有据。
立法的原则在最初就被明确——站稳“为民服务”的基本立场，用完备的法治保障人民权益、增进民生福祉，奠定以“良法”引领“善治”的基石。
“过程中虽然有过很多争论，但大家都有一个共识：接诉即办改革以为民服务为原则，接诉即办立法首先必须是一部为民服务法。”市人大社会建设委员会主任委员丛骆骆说：“只要方向明确，再艰难也要往前走。”
买的鸡跑了要打12345，家里飞进蝙蝠也要打12345……立法过程中，市民来电是否要“全面接诉”曾引发讨论。
记者跟随立法专班走访多个街道社区，现实压力让基层工作者有苦难言，也让立法者陷入思考，“不合理”甚至“恶意”的诉求该如何规范？是否要设置处罚条款？更甚者，是否要为“全面接诉”设置准入门槛？
基层实践带来启发。采访过程中，记者听到不少这样的故事。
有的社区，为了疫情期间老楼如何封闭管理前前后后开了8次会，把大家关心的问题掰开了揉碎了讨论，一开始“吵翻天”的居民最后全部满意配合。
有的基层干部，以“不怕事”的耐心和“跑断腿”的诚恳，终于让“刺儿头”变成了治理“好帮手”。
有的街道一把手，面对如何化解“找碴式”诉求的难题，历经反复煎熬，终于突破瓶颈，形成了社区党员、志愿者、社会组织、居民代表等共同治理的良好局面。
……
让最难说话的群众满意，让年深日久的不满宣泄，许多基层干部付出了常人难以想象的努力。
望京街道办事处主任杨晓昇，用“精神崩溃”“不知疲惫”“心甘情愿”三个阶段形容自己的心路历程。“说不累是假的，但干着干着，心态变了观念也变了，为群众服务，其实就该像现在这么干。”
“诉求都是街坊们遇上的烦心事，有时候就是发发牢骚。化解大家的矛盾，也是提升我们的服务能力。”西潞街道苏庄三里社区书记邵雪松总结心得。
这些感受，或许正是“让人民生活幸福是‘国之大者’”的生动注脚，也是接诉即办改革的初衷。
“接诉即办不是简单的行政管理或政务服务，我们要从社会治理成本的高度，考虑接诉即办立法的原则。”丛骆骆说，只要群众提出诉求，就一定有难办的事。也许别人看来“不合理”，但对当事人来说，就是棘手的麻烦。“这是送上门的群众工作，更是立法要守住的初心。”
市委的改革精神得到了人民群众的认可和拥护，立法更要有底气站稳人民立场。最终，条例没有用“不合理”“恶意”来定义市民诉求，而是要求以12345市民服务热线为主渠道，提供全时段的诉求接收、查询和反馈服务，对诉求人主体不设限制，不设“不予受理”的诉求。
当然，“全面接诉”不意味着没有法治基础。
对咨询和求助、投诉、举报、建议等不同类型的诉求分类处理，靶向施策；对复杂诉求，明确区政府督促检查、投入保障、研究办理、协调解决的职责；对超出承办单位职责范围的诉求，告知诉求人通过市场、社会等其他渠道解决；对违反法律法规、违背公序良俗的，进行劝导、教育，告知应当遵守的相关规定和违法行为的法律后果……为保证全面接诉后能高质高效办理，以科学、精准的常态化机制确保服务不会“昙花一现”，法规对分类处置、精准派单、协调办理提出明确要求。
“以法治手段给群众反映合理诉求增加一层保障，同时，也为减轻承办单位的冗杂工作和心理压力提供制度支持，让基层工作人员消除后顾之忧，维护了基层工作者的合法权利。”市人大常委会法制办法规三处处长王庆翔说。
“人民满意”是衡量接诉即办改革的价值准绳，也必然是判断立法成效的最终标准。无论是明确“全面接诉”，还是强调“首接负责”，要求“限时必答”，再或是“向下赋权”，给予街道社区更多调集资源解决问题的权力，着眼点都是以制度力量保障“以民为重”落到实处，汇聚起解决老百姓急难愁盼问题的强大合力。
由民作主
找到全社会意愿的最大公约数
今年4月的一天，家住丰台区安定东里的市民魏佳文起了个大早，特意换上正装，仔细检查准备好的发言材料，提前出发前往市人大常委会机关。
几天前，魏佳文接到邀请，作为拨打过12345热线的市民代表，参与由市人大社会建设委员会工作机构组织的座谈会，为接诉即办立法出谋划策。
办理环节哪里还需要改进、愿意接听回访电话吗、短期无法解决的问题能否接受协商调解……拿着早早送来的问题提纲，魏佳文把身边的亲戚朋友挨个问了一遍，带着一厚沓笔记和写满了标注的法规草案前来，魏佳文仍然有些紧张，更感到责任重大，“12345要立法，是好事！我得把大家的心里话都说出来。”
一同受邀的40多位代表不限年龄职业，全部随机选出，他们中有居民，也有社区工作者，有人对接诉即办连连称赞，也有人直言办理水平还需提高。
“不能怕‘差评’。”市人大社会委工作机构副主任郭淼说，“一定要听听群众对哪里不满意。这是座谈的初衷，也是开门立法的出发点。”
接诉即办与每位市民群众切身相关，大家对此体会最深，也最有发言权。从厘清诉求范围到加强个人信息保护，从明确各办理单位责任到细化回访考核标准……三个多小时的座谈会，工作人员的笔记本写了满满十几页，“市民打心眼儿里的认同让我们充满信心，大家对法规草案的主要内容达成了高度共识，征集到的意见与立法建议高度契合。”
践行全过程人民民主，需要法律程序与民意基础兼顾，需要立法机关认真把关、充分讨论，更需要打开大门，拓展民主渠道，让人民群众对立法工作全过程、各环节“沉浸式”参与，实现立法为民作主，更由民作主。
起草阶段，立法专班带着条例草案赶赴16区，征求有关部门、街乡镇、企事业单位、行业协会等120余家单位意见，草案文本同步网络公开，第一时间“直达”基层和群众。
一审前，市人大社会委工作机构深入市民热线服务中心蹲点调研，亲自担任“接线员”，精准打磨各相关主体在派单、回访、考核等环节的职责任务。
二审前，全市11000余名人大代表，以340个代表之家、2938个代表联络站及社区、村镇为依托，与6.7万名市民群众“面对面”，门户网站、新闻媒体增设反馈渠道，7500余条建议再为立法“支招”。
三审前，市委统一部署，市领导以代表身份带队相继深入各区，在基层立法联系点里再次与市民群众坐在一起，征求意见的同时，更凝聚起强大的民意共识。
来自人民群众的“金点子”，成为立法为民的“金钥匙”。
昌平区龙泽苑社区书记伊然把条例草案做成PPT，带着街坊们一条一条研究；海淀区人大常委会把代表们走访基层听到的建议汇集成册送至市人大代表案头，希望“厚重”的民意能被充分表达……
“几乎每天都有新的意见汇总来。”市人大常委会法制办主任王荣梅说。接收、梳理几万条意见，工作量巨大，但认真对待每一条意见，既是立法精神的体现，也是保证立法质量的必由之路。“意见吸纳得更充分一些，情况就能考虑得更周全一些。”
立法过程始终保持与民意的良性互动，社会关切的问题在立法中得到充分体现，无法采纳的建议，也逐一解释原因，法规草案在争论和反复审议之中不断打磨完善。
居民提出，优化精准派单流程提高办理效率。
——法规要求，对权责明确管辖清晰的，直接派；无法直接锁定承办单位的，由区政府组织相关单位协调办理；疑难复杂诉求可提前进行会商；承办单位可以对派单提出异议。
承办单位呼吁，发挥科技优势形成街道层级的城市大脑。
——法规要求，对诉求办理情况的数据进行全口径汇总，利用大数据、云计算、人工智能等科技手段，开展数据动态监测。
政协委员立法协商，希望对接线员定期培训。
——法规要求，采取分级分类培训、工作指导交流、经验总结推广等措施，提升各有关单位工作人员的政治、法律、业务素质和工作能力。
代表们呼吁，考核评价标准应该更人性化。
——法规要求，督促与激励相结合，覆盖接收、派单、办理、主动治理等全流程，分级分类考评，对“吹哨”街道乡镇和“报到”部门进行双考核。
……
集万民之智，纳百家之言，民主的智慧在立法进程中持续“闪光”，为高质量的立法打下坚实基础。
民事民决
以法治形式推动矛盾化解在基层
10万余户居民拿到了“大红本”，1万余名劳动者拿回了1.34亿元欠薪，473个老旧小区列入年度改造计划……今年上半年，“每月至少主动解决一个共性民生难题”，赋予了接诉即办新的内涵。
改革不断向前，为民服务并没有停留在个案的解决上，而是持续从“有一办一、举一反三”向“主动治理、未诉先办”深化。
不同时段什么问题容易高频出现？哪个办事环节百姓怨言最大？哪些区域还存在治理隐患？……千千万万的个体诉求汇聚到12345热线平台，精准的大数据分析将其纳入整个城市治理的闭环，尚处于“微澜之间”的矛盾短板浮出水面，为政府部门靶向治理、主动治理、源头治理，提供了科学依据。
政府不是万能的，要想从容不迫地迈出治理步伐，必须要洞察各类问题的源头所在。也只有实现了源头治理，才能事半功倍地维系良好的城市运行秩序。
“‘主动治理’是接诉即办改革的方向。”郭淼说，“群众提出诉求的过程，就是在参与城市治理。”
立法引领改革，回应关切。条例草案二审时，专设“主动治理”一章。
为群众解难题，单靠街镇社区使劲儿，往往心有余而力不足怎么办？“每月一题”的12类主题、27个问题明确了12个主责单位和50余个配合单位，每个单位都有“一方案三清单”，消除责任盲区，各单位不能再“踢皮球”。
固化改革经验，法规要求，对持续时间长、解决难度大的诉求开展专题研究，明确主责单位，市、区、街道(乡镇)三级协同联动，形成条块结合、上下协同的工作合力，集中力量推动问题解决。
既要依托市民诉求“见之于未萌”，更要依靠群众力量共同“治之于未乱”，才能真正实现“小事不出社区，大事不出街乡，难事条块一起办”的格局。
“别小看好像是在制造‘麻烦’的居民。”高碑店原甘露园南里二社区书记李秀芬悟出一个理儿：“问题来了是好事。过去我们想跟居民联系，人家未必有时间。现在居民主动‘找上门’，为我们发动居民自我服务、自我管理、推动自治提供了契机。”
两年多来，成千上万的市民通过这条滚烫的热线，见证、推动、并参与了身边这座城市的治理和建设。从过去“事不关己”，到现在事事关心，广大市民更加主动地参与到城市公共事务之中，也共享着环境改善带来的诸多便利。
“小院议事厅”里议一议，哪个楼门口都不想摆垃圾桶站的问题迎刃而解；“居民智囊团”出个主意，社区闲置空地变成休闲健身好去处；“睦邻坊”号召大家走家串户，老楼加装电梯终于拍了板……
推动源头治理，法规向前一步，要求街道、乡镇发挥民主协商和网格管理作用，居委会、村委会履行基层自治职能，发挥社区议事会议、业主委员会、物业管理委员会等的作用，及时了解、反映市民需求，组织其参与社区治理。
以接诉即办为桥梁，市民群众不再局限于仅是问题的“投诉者”，更成为问题解决的“推动者”，不再是单向的“被管理”，更成为参与治理的“主人翁”，城市治理的“民主性”日益凸显，首都治理体系和治理能力现代化迈出坚实步伐。