在固体废物污染环境防治法执法检查座谈会上的讲话
(2021年9月14日下午，上海)
栗战书
我们这次来，主要是检查固体废物污染环境防治法实施情况。
党的十八大以来，习近平总书记、党中央把生态文明建设摆在全局工作的突出位置，决心之大、力度之大、成效之大前所未有。总书记多次发表重要讲话，数十次作出重要指示批示，涵盖污染防治工作的方方面面，亲自领导打响污染防治攻坚战。全国人大常委会认真贯彻总书记的指示精神，本届以来，2018年检查大气污染防治法实施情况，2019年检查水污染防治法实施情况，2020年检查土壤污染防治法实施情况，今年检查固体废物污染环境防治法实施情况，目的就是要持续用力，用法治手段支持和助力生态文明建设。
固废法是生态环保领域的一部重要法律。这部法律1995年制定实施，之后进行过5次修改，开展过两次执法检查。去年再次进行全面修订，把习近平生态文明思想、党中央部署要求写进法律，完善监管制度，严格责任追究，从6章91条增加到9章126条。这部法律实施以来，我国固废污染防治工作取得长足进步，收集、处理和利用能力都有明显提升。“十三五”期间，全国累计利用各类大宗固废130亿吨，利用率提高5个百分点。上海市委高度重视实施固废法，市人大、市政府依法开展固废污染防治工作，取得了积极成效。一是推进地方立法，制定上海市环境保护条例、生活垃圾管理条例、建筑垃圾处理管理规定、商品包装物减量若干规定等；二是加强统筹谋划，编制固废污染防治规划，建立固废污染防治专项工作组，组织工作座谈和培训会议；三是建成一批大型基础设施，各类固废收集处理能力均处于领先水平；四是运用信息化手段强化全过程监管，通过上海市固废管理信息系统、“一网通办”等平台把固废产生、储存、收集、转移、利用、处置等各环节纳入监督管理；五是探索建立长三角固废危废联防联控机制，与江苏、浙江、安徽等周边省份加强统筹协调和区域合作；六是绿色生活方式成为城市新风尚，垃圾分类成为广大市民自觉行动，购物自带无纺布袋、使用可降解吸管等也成为许多市民的日常习惯。2020年，上海全市一般工业固废1800多万吨，生活垃圾1100多万吨，建筑垃圾申报处理1亿余吨，大都进行了无害化处理，危险废物、医疗废物、电子废弃物等也都得到妥善处理。
我们也要看到，在推进高质量发展过程中，包括上海在内，做好固废污染防治工作仍然十分艰巨。就全国来看，尽管固废处理利用率提升了，但增量和存量居高不下，每年产生工业固废约33亿吨，呈逐年增长态势；历年堆存的工业固废总量超过600亿吨，占地超过200万公顷；建筑垃圾、农业固废等也是数十亿吨甚至上百亿吨的规模；收集处理设施和能力存在缺口，综合利用率总体偏低，缺少高附加值、规模化利用的产品。固废每天都在产生，随着经济的发展，在一定时间内，总量可能还会增加，所以，固废污染防治工作是一项连续的、长期的工作，要持之以恒抓紧抓好。
党中央有一个重要判断，现在，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。固废污染防治一头连着减污，一头连着降碳，是生态文明建设的重要内容。因此，全面、深入实施固废法，对于污染防治、减排降碳都有十分重要的作用。实施好这部法律，要重点把握以下几点：
第一，要贯彻落实法律确立的“三化”原则。
固废法明确规定，固废污染防治坚持减量化、资源化、无害化的原则。这部法律的重大制度、重要规定都是围绕“三化”原则来设计的。
有的专家认为，固废处理分为以垃圾收集为主的阶段，以污染物无害化处理为主的阶段，以污染物减量化处置为主的阶段，以循环再生为主的阶段。我国一般工业固废产生量，2016年是37.1亿吨，2019年达到44.1亿吨，上升了18.7%；一般工业固废综合利用量、处置量2016年分别为21.1、8.5亿吨，2019年分别为23.2、11亿吨。这些都表明，我国固废污染环境的防治任务依然十分艰巨。
从逻辑和经验来看，“三化”是可以同时进行的，只是在不同阶段有所侧重。在“三化”之中，首先是垃圾集中分类收集并进行“无害化”处理，比如通过填埋、焚烧、拆解等方法，使固废或其中的有害成分不对环境造成危害。同时，加大力度解决“减量化”问题，采取有效措施减少固废的产生量和处理后的剩余量，加大推进“资源化”处理的力度，朝着集中化、一体化处置方向努力。就全国来讲，不少地方可能还处于收集和无害化处理阶段，而上海固废收集和无害化处理已经达到了很高的水平，进入了减量化和资源化利用阶段。据测算，每回收利用1万吨废旧物资，可节约自然资源4.12万吨，节约能源1.4万吨标准煤，减少3.7万吨二氧化碳排放。我国人口总量大、资源人均占有量低的特殊国情决定了，推进固废资源化利用，不仅是污染防治的需要，也是发展循环经济、实现绿色发展的战略问题。
其实，固废处置是一个很大的产业，蕴藏着巨大的市场机遇。生态环境部发布的《2020中国环保产业发展状况报告》显示，2019年我国固废处置领域实现营收6591.7亿元、营业利润698.3亿元，两者占比均位居环保各细分领域第一位，分别为41.1%和46.7%。有的机构预测，2025年我国固废处置行业产值将达到1.3万亿元。近年来，以固废处置为主业的环保企业已经积累了大量的环保资产与项目，政府可以给予一些支持，推动加强技术突破，利用数字化手段提升项目整合运营效率，从而提升这一行业的整体发展水平。
上海贯彻实施固废法，全方位构建固体废物“减量化、资源化、无害化”体系，形成了符合上海特点的固体废物治理模式，朝着“无废城市”目标稳步迈进。近年来大宗工业固废综合利用率保持在98%以上，农业废弃物综合利用率在95%以上，建筑垃圾大部分进入资源化利用渠道，资源化处理能力达到每年450万吨。今天上午，我们看了老港固体废弃物综合利用基地，听说这里曾经垃圾遍地、臭味熏天、蚊蝇成片，而现在已经成为一座“智慧工厂”和国内领先的生态环保基地，每天数千吨垃圾在烈焰中化为清洁能源，炉渣则变身建筑材料，运营以来累计处理处置各类固废近1亿吨。我还从新闻上看到，上海创建了一种废酸定向资源化再利用新模式，将集成电路制造产生的废硫酸变废为宝，仅处理费一项就为企业节约支出3800多万元。上海提出建设“无废城市”，这个目标是很高的。希望上海进一步发挥工业基础雄厚、科技实力强大的优势，在固废减量化、资源化、无害化方面继续走在前、作表率，在“无废城市”建设方面走出一条新路，形成更多上海经验。
第二，要依法做好固废污染防治的重点难点工作。
修订后的固废法，针对防治工作中的突出问题，建立健全了一系列新的制度措施。其中，对于各方面普遍关注的生活垃圾、危险废物、医疗废物、洋垃圾入境等问题，法律都专门作出规定，形成了贯穿投放、收集、运输、处理全链条的生活垃圾分类制度和危险废物鉴别、贮存、转移、利用、处置的分级分类管理制度。上海在这几方面落实得都很好，基本建成了生活垃圾全过程分类体系，所有危险废物和涉危险废物单位全过程均纳入信息化系统进行管理，基本实现了综合利用和无害化处置。
在生活垃圾分类处理方面，就全国来讲，由于城镇化进程还在继续推进，城镇规模和人口数量还会增加，相应地，城市生活垃圾产生量、清运量都在持续增长，清运量近四年全国平均增长6%，2019年达到2.4亿吨，按这个增速，2025年将达到3.4亿吨。我国的生活垃圾处理处置技术基本成熟，特别是大规模垃圾焚烧发电技术已经达到国际领先水平，现在就是一个收集、分类、抓好落实的问题。上海在生活垃圾分类方面有许多创新，其中最鲜明的特征就是数字化转型。昨天下午看了徐浦基地生活垃圾中转车间、资源回收车间、中央控制室，印象很深刻。我听说，现在上海不少小区都安装了智能垃圾箱，垃圾箱里的“探头”连接着控制室，垃圾在哪里，清运车在哪里，控制室的大屏幕上一目了然，垃圾桶快满了，终端立马报警；谁乱扔了垃圾，10秒内处理信息就发来了。在住建部每季度对全国46个试点城市垃圾分类考核排名中，上海始终保持第一。这对于一个有2400多万人口的超大城市来说是非常不容易的。
过去，我们一些地方对医废处理重视程度不够，集中处置设施建设滞后，大部分危险废物处于低水平综合利用、简单贮存或直接排放状态。新冠肺炎疫情发生之后，这一短板进一步暴露，针对这些问题，在修改法律时增加了医疗废物按照国家危险废物名录管理、实行集中处置、加强监督管理等规定。据统计，医废产生量集中在医疗资源较集中的省会城市，196个大、中城市医废产生量最大的是上海市，产生量为5.57万吨，其次是北京、广州、杭州和成都。目前，我国医废主要采用焚烧和非焚烧两大处理办法，焚烧包括焚烧炉(炉排炉、回转窑、流化床、热解式)、等离子体、电弧炉处理；非焚烧包括高压蒸汽、化学处理、微波处理和卫生填埋。非焚烧法的难点在于要真正做到对医疗垃圾彻底消毒，焚烧法的难点在于要确保焚烧烟气污染物的达标排放，国内普遍选择以焚烧为主的技术路线。上海医废处理工作做得也很好，建立了小型医疗机构医废收运体系和全国最大处理能力的医废集中处置设施，集中收运后通过车车对接、医废不落地的方式送至医废集中处置设施进行安全处置，实现“每48小时收运一次”的全覆盖，打通了医废收运的“最后一公里”，这在全国都是一流水平的。疫情以来，上海全市医废做到了日产日清无贮存，保障了人民群众生命健康安全。希望上海在继续把工作做得更好的同时，从中总结一些经验，为其他地方提供有益借鉴。
全面禁止洋垃圾入境，是总书记着眼全局和长远作出的重大决策。为此，法律明确要求实现洋垃圾“零进口”。国务院有关部门根据法律规定发布公告，自今年1月1日起，我国禁止以任何方式进口固体废物，禁止境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置。目前，18个固体废物进口口岸已经全部取消。合法进口的通道基本堵住了，还要依法加强对走私行为的综合治理，切断洋垃圾“购、运、储、销”的非法利益链。上海是国际港口城市，这一点要特别注意，一点也不能放松监管。
第三，要把政府及其有关部门的法律责任压紧压实。
法律实施效果好不好，关键在于政府责任是不是落实到位。修订后的固废法，强化了各级政府及其有关部门在领导、规划、组织、协调、监督管理、信息公开等方面的职责，涉及地方政府及其部门的就有75条。要依法建立实施固体废物污染防治目标责任制和考核评价制度，推动各级政府及其有关部门切实履行好法定职责。地方各级人大也要负起责任来，听取审议年度环境状况和环境保护目标完成情况报告时，把固体废物污染防治情况作为重点关注内容，督促同级政府依法履职尽责。上海市人大去年与16个区人大联动开展生活垃圾管理条例执法检查、组织专题询问，今年又开展固废法执法检查，对于政府及有关部门强化法律责任、依法治理固废发挥了有力的推动和促进作用。
第四，要保持对固废污染环境违法犯罪行为的高压态势。
固废法第8章，用23个条款对各类违法行为规定了相应的罚则，增加了按日连续处罚的规定和拘留的处罚措施，极大增强了法律的威慑力。法律修订实施以来，全国生态环境系统立案查处8728件固体废物污染违法案件，罚款金额超过9.6亿元；各级法院受理涉及固体废物类一审刑事案件336件，受理环境保护类一审行政案件3698件；各级检察机关批准逮捕污染环境罪1840件3425人，起诉2306件5738人。经过各方面努力，固体废物污染环境的势头在一定程度上得到遏制。
同时也要看到，固体废物特别是危险废物种类繁多、性质复杂、危害程度深，非法转移、倾倒、掩埋等行为利益驱动强、涉及环节多、隐蔽性高。要加快推进执法监管能力建设，持续加大打击力度，推动行政执法与刑事司法有效衔接，使法律的威力充分发挥出来。
第五，要织牢织密固废污染防治的法制网。
配套法规、标准、名录是对法律制度的具体化、精细化，是全面有效实施法律、做好执法司法工作的重要保障。固废法对此作出了一系列明确规定，比如，关于排污许可、危险废物经营许可、集中处置设施和场所退役费用等事项的具体管理办法，固体废物鉴别标准、污染防治技术标准、综合利用标准、产品和包装物设计制造标准，国家危险废物名录、生活垃圾分类指导名录等。这些配套法规、标准、名录，有的是要求国务院及其有关部门统一制定的，有的是需要各地区因地制宜分别制定的。按照立法法的规定，配套规定应当在法律实施一年内作出，各地都要抓紧完成地方配套法规。原有的法规、标准、名录较为老旧、不能适应工作需要的，要抓紧清理完善。同时，有立法权的地方人大及其常委会可以结合本地实际，按照“不抵触、有特色、可操作”的原则，研究制定固废污染防治方面的地方性法规。
全国人大常委会在执法检查时，一般都会安排一个随机抽查小组。这次的随机抽查小组除了全国人大环资委、生态环境部的同志外，还有上海市人大及有关部门的同志，这在本届以来的执法检查中还是第一次。上海市贯彻实施固废法总体上做得是很好的，抽查暗访也发现了一些问题，主要是建筑垃圾不规范倾倒、堆存等，会后执法检查组与上海方面加强沟通，认真研究提出整改意见。