2018年12月13日，第五个国家公祭日，全国首部国家公祭地方立法《南京市国家公祭保障条例》正式施行。时隔6年，参与起草法规的省人大代表、江苏三法律师事务所主任孙勇自豪之情依然溢于言表。
2014年2月27日，十二届全国人大常委会第七次会议通过决定，将12月13日设立为南京大屠杀死难者国家公祭日。2018年，国家公祭尚无实施细则出台。“南京是南京大屠杀发生地，日本侵略者的暴行对南京人民留下了永久的伤痕。为了不忘这段历史，也是为了珍爱和平，南京市人大常委会作出了立法决定。”孙勇回忆，首次由地方人大为保障国家公祭这一国家行为的立法，不少做法开了先河。
这是省内首部由律师团队起草的法规。孙勇觉得，是律师的法律素养、实践经验、社会责任感和高组织度、广泛的社会接触，以及立法时间紧、任务重，让南京市人大作出了这样的尝试。“我记得当时南京市人大法制委主任委员姚正陆讲，不管是从过程还是从结果来看，都表明了委托律师起草这部法规是正确的。”
2018年5月22日，孙勇和同事到南京市人大机关正式接受委托，此时距当年国家公祭日不到7个月。这期间，还需经市人大常委会两次审议和省人大常委会审查批准程序。对立法来说，时间极为紧张。“实际上，我们用了整整45个昼夜。”对那时的压力，孙勇至今难忘。
时间紧张，但绝不应付。南京先后召开76场座谈会，征求72个街道（镇）、227个社区（村）及基层立法联系点意见，听取283名市人大代表、1347名区人大代表、16000余名各界群众等意见，收集立法建议400余条。如今手抚200多万字立法参考资料，以及13.5万字立法前评估报告，孙勇回忆，这是全省首部进行立法前评估的法规。
“我们课题组成立后，第一件事情先做民意调查，在南京市11个区发放了2200份民意调查函，涉及到社会各界群众。”孙勇回忆，从社会反映看，绝大多数人赞同立法，“这也是我在起草过程中深受触动、记忆很深刻的。”孙勇记得，为增进认识，立法团队专门到侵华日军南京大屠杀遇难同胞纪念馆悼念死难同胞。第一次审议法规草案时，南京市人大常委会组成人员也集体到纪念馆举行祭拜活动。“在起草和审议法规草案的时候，大家是怀着深厚的民族感情的。我们不忘国耻，也珍爱和平，这是我记忆非常深刻的。”孙勇回忆道。
创制性立法，没有样本可供参考，该列入哪些条款？孙勇回忆，这部法规既详尽保障公祭日当天，明确“举行国家公祭仪式鸣放警报时，除了正在执行紧急任务的特种车辆、正在从事特种作业的人员以外，其他人员就地默哀一分钟，其他机动车、火车、船舶等停驶鸣笛致哀一分钟”；也保障全年，建立了对国家礼仪活动的长效治理机制，要求教育主管部门要把关于国家公祭内容的纳入中小学教材，规定了对社会反响强烈的“精日”行为的法律责任。
“当时社会上有一些所谓的‘精日’分子作出侮辱性行为，包括否定、歪曲南京大屠杀史实，侮辱、诽谤大屠杀死难者和幸存者，我们在条例中专门作出禁止性规定。”孙勇愤慨地说，此前对这类“精日”行为处理主要是治安处罚法，有了这部条例后，根据情节轻重，可以从行政处罚到上升到刑事处罚，“这也是第一次用法律的形式要求对这样的行为进行处理。”
这部法规出台和施行前后，全社会反映强烈、高度肯定。出席当年国家公祭日活动的时任全国人大常委会副委员长王晨，专门前往南京市人大常委会机关调研，全面了解《南京市国家公祭保障条例》制定通过情况后表示：“这部法规社会关注度高，反映积极正面，为南京市国家公祭活动的举行提供了有力法治保障，是将社会主义核心价值观融入法治建设的实际举措，对其他地方立法具有示范带动作用。”对这一评价，孙勇记忆犹新。
此次立法后，南京市人大常委会作出决定，要求今后重大地方立法项目都必须进行立法前评估。作为省第十至十四届人大代表和立法咨询专家，孙勇对新时代以来的立法工作印象极为深刻，不仅省市立法数量大幅提升，许多领域走向“有法可依”，而且质量更高、审议更严。“现在对常委会组成人员要求必须发言，而且不能泛泛而谈。南京市人大常委会还为每名委员聘请一位法律顾问，来提升审议的专业性。”
开门立法之门也开得更大。三法律师事务所是省人大常委会基层立法联系点之一，在省电动自行车管理条例、公安机关警务辅助人员管理条例等法规制定期间，省人大常委会专门上门听取意见建议，这也成为近年来常态。“面向全社会的民意征集工作越来越常态化制度化，基层立法联系点设置越来越多，把群众的意见原汁原味直达立法机关，全过程人民民主重大理念越来越得到充分展现。”孙勇欣喜地说。
新华日报·交汇点记者 陈月飞