——2024年7月23日在江西省第十四届人大常委会第十次会议上
省人大常委会副主任 张小平
省人大常委会：
长江是中华民族的母亲河，保护好长江生态环境事关全局、事关长远，是习近平总书记和党中央关心关注的“国之大者”。我省97.7%的国土面积属于长江流域，每年平均向长江提供15.5%水量，是长江流域生态环境保护的重点省份之一。2023年10月，习近平总书记第三次亲临江西考察并主持召开进一步推动长江经济带高质量发展座谈会，强调“推动长江经济带高质量发展，根本上依赖于长江流域高质量的生态环境”，嘱咐江西要“在推进长江经济带发展上善作为”。省人大常委会认真贯彻落实习近平总书记关于长江保护的重要讲话重要指示批示和考察江西重要讲话精神，按照党中央决策部署和省委工作要求，推动长江保护法在我省全面有效实施，根据2024年度监督工作计划，组织开展了长江保护法执法检查。现将有关情况报告如下，请予审议。
一、基本情况
省人大常委会高度重视此次执法检查，主任会议审定执法检查方案，成立由省人大常委会副主任张小平担任组长、部分省人大常委会委员、省人大环资委组成人员、人大代表和有关专家参加的执法检查组。6月中旬，执法检查组召开全体会议，听取省法院、省检察院和省发改、司法、自然资源、生态环境、交通运输、水利、农业农村等部门关于贯彻实施长江保护法情况的汇报，部署执法检查工作。6月下旬至7月上旬，检查组赴南昌、九江、新余、宜春市开展实地检查，查看相关点位和项目21个，召开3次座谈会，听取地方政府和有关部门汇报。同时委托其他7个设区的市人大常委会在本辖区同步开展执法检查。本次执法检查的特点：一是坚持以习近平生态文明思想为指导，认真学习宣传贯彻习近平总书记关于长江保护的重要讲话重要指示精神，推动各地各部门不断提高长江保护的政治自觉、思想自觉、行动自觉。二是坚持与推动中央环保督察问题整改相结合，实地查看与实施长江保护法密切相关的生活污水直排、船舶污染、污水处理应急设施建设、管网改造等方面6个问题整改情况，推动地方依法从严从实整改。三是坚持流域系统观念，注重省市上下联动、同向发力，聚焦长江干流江西段及“五河一湖”，对照长江保护法规定，认真检查法定职责的履行、法律责任的落实、法律执行质效等情况，推动长江保护在法治轨道上高质量发展。四是坚持践行全过程人民民主，邀请人大代表参加执法检查，认真听取人大代表、专家学者、企事业单位和基层执法人员关于深入推进法律实施的意见建议。
二、实施成效
全省各级政府及相关部门坚决贯彻习近平总书记关于长江保护的重要讲话重要指示和考察江西重要讲话精神，高度重视长江保护法等法律法规的贯彻实施，持续推进生态保护修复，探索建立生态产品价值实现机制，有力推动我省长江大保护和经济社会高质量发展取得显著成效。长江保护法实施以来，我省长江流域水环境质量持续改善，地表水国考断面水质优良比例达97%，长江干流江西段10个断面连续6年、赣江干流33个断面连续3年保持Ⅱ类水质，能耗总量得到有效控制，能耗强度保持在全国领先水平，较好实现了在发展中保护、在保护中发展。
(一)着力加强法规制度建设。统筹立改废释，着力完善制度体系、抓好法规规章清理，促进长江保护法落地落细。一是完善配套法规。2021年以来，每年对与长江保护法不一致的法规规章进行全面清理，共涉及60余部地方性法规、20余部省政府规章。围绕推进长江流域生态环境保护、促进长江流域绿色发展，出台《江西省鄱阳湖流域总磷污染防治条例》《江西省矿山生态修复与利用条例》《江西省生活垃圾管理条例》《江西省林长制条例》《江西省水路交通条例》《江西省流域综合管理暂行办法》等法规规章，正在修订《江西省湿地保护条例》。各设区的市出台涉水保护地方性法规24件。二是强化规划引领。印发全省推动长江经济带发展、国家生态文明试验区建设、做好碳达峰碳中和工作等方面“十四五”系列文件，系统部署近100项重点任务、政策措施、专项行动。推进“四级三类”国土空间规划编制，统筹划定“三区三线”，严格守好资源底线。出台《江西省重点流域水生态环境保护规划》，明确重点任务措施清单，推动235个项目落实落地。出台《江西省内河航道与港口布局规划(2021-2050年)》，推动水运交通基础设施统筹规划、协同建设。三是健全技术标准。牵头制定3项国家生态环境标准，制定发布《农村生活污水治理技术指南(试行)》等地方标准。开展《鄱阳湖生态经济区水污染排放标准》等地方标准的实施效果评估，并将评估结果作为标准制(修)订的重要依据。
(二)深入开展生态保护治理。各地各部门加大污染防治和监管力度，推动各项法律制度措施落地见效。一是切实抓好问题整改。2018-2022年国家警示片共披露我省的72个问题已完成整改68个，整改完成率达94%，居沿江省份前列。南昌市大力采用市政管网雨污分流改造、排水单元达标创建的方式，从源头到末端全面开展雨污分流改造工作。新余市分宜县投入1.8亿元推进龙须沟水环境综合治理，将一条长约6公里的臭水沟变成清水渠。二是大力推动鄱阳湖降磷。专门成立鄱阳湖流域生态环境监督管理工作领导小组，省委、省政府联合出台《鄱阳湖总磷污染控制与削减专项行动工作方案》，聚焦滨湖地区、“五河”流域以及入湖排污口治理管控、开发区污水收集处理提升、城乡生活污水收集处理、种植业及畜禽水产养殖业污染防治、湖区内源及移动源管控等重点工作开展攻坚。省人大常委会专门制定《江西省鄱阳湖流域总磷污染防治条例》，将鄱阳湖流域总磷污染防治纳入法治轨道。2023年，鄱阳湖湖区总磷浓度均值为0.059mg/L，同比下降6.3%。三是严格河湖岸线管制和河道采砂。完成160个重要河湖岸线利用规划编制，推进河湖“清四乱”常态化规范化，累计清理整治“四乱”问题3940个。依法划定禁采区和可采区、禁采期和可采期，认真执行定点、定时、定量、定船、定功率“五定”现场监管。九江市从水利、公安、港航管理、海事等部门单位抽调人员组成联合执法队伍，严厉打击非法采砂行为。四是全面实施重点水域禁捕退捕。全省筹措资金33.25亿元，提前一年完成了重点水域禁捕任务，长江流域重点水域禁捕退捕工作考核列四个优秀省份第一。加大退捕渔民安置保障力度，将6.3万名退捕渔民纳入社保范畴，全省5.04万名有劳动能力和就业意愿的退捕渔民全面实现转产就业。五是建立健全生态补偿机制。出台《江西省流域生态补偿办法(试行)》，在全国率先启动第二轮省内流域横向生态保护补偿，签订协议126份，累计下达奖补资金9.97亿元，实现全省上下游县级协议全覆盖。与广东、湖南、湖北、安徽等周边省份建立跨省流域横向生态补偿机制。六是加强水资源保护。完成重点河湖生态流量保障目标任务，强化64个重点河湖控制断面、3647座小水电站生态流量监测预警，将生态流量达标情况纳入市县综合考核。推进节水型社会建设，景德镇市建成国家级节水型城市，吉安市、鹰潭市成功列为国家公共管网漏损治理试点城市。
(三)大力推进绿色转型发展。坚持生态优先、绿色发展，推动减污降碳协同增效，促进经济社会发展全面绿色转型。一是着力创新生态文明体制机制。以国家生态文明试验区建设为统领，探索构建系统完整的生态文明制度体系，目前42项改革成果落地实施，南昌、赣州生态文明建设、萍乡转型发展、赣江新区绿色金融改革获得国务院表彰，“余江宅改”成为全国样板，“河长制、湖长制、林长制”为主体的全域监管体系全面形成，美丽中国“江西样板”建设成效显著。二是着力构建绿色产业体系。实施创新驱动发展战略，搭建航空、中医药、VR、稀土有色、大数据、物联网等六大科创平台。深入推进数字经济做优做强“一号发展工程”，聚焦20条主攻赛道，扎实推进100个重点项目、100家重点企业建设，数字经济核心产业营业收入破万亿，电子信息产业营业收入居全国第7位、中部第1位。加快推进产业集聚区、产业链上下游企业绿色低碳发展，培育创建省级绿色园区55家、绿色工厂346家。三是着力拓展“两山”转化通道。以抚州国家试点为基础，探索全域建立健全生态产品价值实现机制，研究制定并推动实施生态产品价值实现工作方案。发布试行全省生态产品总值(GEP)核算规范、统计报表制度、生态资产价值评估管理办法，积极探索核算评估结果在综合考核、权益交易等方面应用场景。构建生态资源储蓄运营机制，推动省公共资源交易集团等升级打造综合性交易平台，林业类生态产品累计成交额近90亿元。“绿色发展靖安模式”“畜禽清洁贷”、上饶望仙谷“两山转化”、大余丫山“点绿成金”等20余项经验做法在全国推广。
(四)不断强化执法监管和司法保障。各地各部门不断加强长江保护执法和司法工作，彰显法律强制力，有效维护长江保护法律秩序。一是开展专项执法。出台《依法惩治长江流域非法捕捞等违法犯罪的意见》《江西省长江河道非法采砂专项打击整治行动方案》等11个文件，省公安厅等部门联合开展打击非法捕捞、非法采砂、平安水域等13个专项行动，省生态环境厅组织开展排污许可证执法专项检查及化工园区环境风险隐患排查整治，省自然资源厅持续开展长江流域违法用地用矿专项排查整治，省交通运输厅深入推进船舶污染防治专项执法活动。多次会同湖北省、安徽省以“共护长江水，赣鄂皖碧水行动”为主题，联合开展专项行动，强化区域执法协同。二是加强专业审判。设立“一江一湖五大河流”七个流域环境资源法庭，实行涉流域生态保护案件跨行政区划集中管辖，环境资源刑事、民事、行政案件“三合一”归口审理模式。瑞昌市法院在长江入赣第一站码头镇成立长江干流江西段环境资源法庭，专门审理涉长江环境资源案件。三是建立协作机制。与周边省份签订跨省区域河长制、河道采砂管理、流域突发水污染事件和危险废物跨省非法转移联防联控联动合作协议。联合粤、闽、湘、鄂等省级检察院建立长江流域、毗邻区域公益诉讼跨区域协作机制。全省三级全覆盖建立“河(湖)长+检察长”协作机制，凝聚执法司法工作合力。
三、主要问题
法律实施以来，我省各地各部门依法推进长江保护取得显著成效，同时也存在一些短板和不足，需要引起高度重视，在实践中不断推动解决。
(一)法治意识有待进一步加强。法律第十四条、第七十四条对长江保护、绿色发展、绿色消费等宣传教育作出规定。但一些部门和地方对长江保护法的主要内容和重要制度学习把握不够，有的单位和领导干部对法律不熟悉、不掌握，运用法治思维、法治方式推进工作的能力不足，协同推进流域治理的主动性还不够强。一些企业法制观念不强，依法保护长江的责任意识欠缺，仍然存在侥幸心理，废水违规外排现象时有发生。公众对长江保护法的知晓度不高，主动参与长江大保护的意愿不强，非法捕捞、非法采砂情况仍然存在。
(二)生态保护修复仍有差距。一是部分河湖生态环境质量有待改善。法律第二十五条、第五十八条明确加强长江流域河道、湖泊保护，改善湖泊生态系统质量等。近年来，鄱阳湖总磷浓度虽逐年下降，但仍未达到湖库Ⅲ类标准限值，还存在一些湖泊滩涂变为农田、圩内有养殖行为等问题。一些河流水质不能稳定达标，有的河流汛期污染强度偏高，有的水库水质有所下降，有的湖泊总磷浓度超标，水体呈轻度富营养化，需要上下游进一步加大协同治理力度。二是矿山生态修复任重道远。法律第六十二条规定了矿山污染治理和生态环境修复的内容。矿山治理是系统工程，历史遗留多，资金投入大。一些废弃矿山遗留诸多生态环境问题，采矿废石、尾砂堆积和工矿场地压占，生态修复任务十分艰巨。由于我省稀土开采时间较长，一些老的稀土矿区尾水氨氮超标问题仍将长期存在。三是非法采砂、非法捕捞行为屡禁不止。法律第二十八条对长江流域河道采砂管理作出规定。但由于河道砂石全面禁采，砂石资源存在一定供需矛盾，受经济利益驱使，一些不法分子利用夜暗条件和节假日时间在部分河段偷采河道砂石，难以及时发现和查处。法律第五十三条规定“长江流域重点水域实行严格捕捞管理”。部分退捕渔民在全面退捕后，虽然有了基本保障，但总体收入降低且不够稳定，加上近年疫情反复、务工受阻等影响，渔民在半夜凌晨偷捕现象偶有发生。
(三)水污染防治存在短板。法律第四章对长江流域水污染防治规定了相关制度措施，但法律实施效果还有待进一步提升。一是工业园区污水治理有待提升。一些地方工业废水接入城镇生活污水处理厂混合处理，照搬城镇污水处理厂模式，对特征污染物和新污染物缺乏必要处理工艺和日常检测监测。工业园区尾水普遍采取直排入河的方式排放，有的排口靠近城镇居民饮用水取水口，对饮水安全有潜在风险挑战。个别企业环境问题整改不彻底，当地政府虽然投入大量资金推动整改，但目前仍然存在一定的环境污染隐患。二是生活污水收集处理不够到位。法律第四十七条规定统筹城乡污水集中处理设施及配套管网建设等内容。但污水管网规划、建设滞后于经济发展水平，部分城市污水收集率与《“十四五”城镇污水处理及资源化利用发展规划》要求的“2025年城市生活污水集中收集率力争达到70%以上”差距较大，城市污水未实现应收尽收，污水直排、雨污混排和溢流情况时有发生。一些乡镇污水处理厂形同虚设，存在污水收集不足、超标排放、“清水进清水出”等问题。三是农业面源污染防治仍有差距。法律第四十八条规定加强农业面源污染防治。农业面源污染点多面广，治理基础设施建设不足，集成技术相对缺乏，是生态环境保护工作的难点。一方面，化肥农药依赖度高，不合理施用化肥农药的情况依然存在，个别地方的化肥农药平均利用率仅为30%，大部分随雨水、灌溉、径流等进入水体。另一方面，畜禽养殖废弃物资源化利用率不高，一些规模以下养殖场污染处理设施不完善，存在粪污外溢现象。四是船舶污染防治有待加强。法律第七十二条对船舶污染防治作出规定。检查中了解到，船舶和港口污染防治长效机制需深入推进，船舶污染物处置不够规范，还存在接收、转运、处置未形成闭环的现象。
(四)相关配套法规制度不够健全。在法规规章清理中，对《江西省河道采砂管理条例》《江西省长江河道采砂管理实施办法》仅提出了适时修改的意见，尚未正式启动修改程序。法律第四十七条提出“应当严格控制新设、改设或者扩大排污口”，但目前监督管理办法及设置审核技术指南等配套制度标准尚未出台，地方在落实上缺乏指导。法律中一些条款规定的处罚金额区间较大，如第八十八条“五十万元以上五百万元以下罚款”等。地方反映，由于省里没有出台实施细则，导致实际操作中自由裁量权过大，难以准确把握处罚标准，造成各地处罚标准不统一、类案不同判等问题。
(五)执法协作有待进一步深化。法律第八十条规定了“依法开展联合执法”。目前，流域各地区各部门虽然在跨区域、跨部门联合执法、打击违法采砂、长江禁捕等方面取得较好的执法效果，但由于联合执法涉及分属不同部门、不同执法职能的多支队伍，因缺乏相应的配套性规定，联合执法的管辖协调、职责协同、协作规模、协作方式等尚未形成体系，影响法律实施的稳定性。行政执法部门与司法机关对于证据标准、事实认定、鉴定评估、案件定性等认识不一。在违法案件处理上，有的行政执法机关存在以罚代刑的情况。
四、意见建议
针对执法检查中发现的问题,执法检查组对进一步推动长江保护法贯彻实施提出以下意见建议。
(一)运用法治力量守护长江。要持续深入学习习近平生态文明思想，认真贯彻落实习近平总书记关于长江保护的重要讲话重要指示批示和考察江西重要讲话精神，按照党中央部署和要求，完整、准确、全面贯彻新发展理念，把做到“两个维护”的高度自觉，体现到做好长江保护工作中，真正扛起“在推进长江经济带发展上善作为”的职责使命。严格落实长江保护法各项制度措施，科学统筹流域上下游、左右岸、干支流生态环境保护和绿色发展，完善生态产品价值实现机制，打通“两山”转化路径，以高水平生态环境保护助力长江经济带高质量发展。加强法治宣传教育，采取多种形式开展长江保护法律法规的宣教活动，倡导绿色生产、绿色生活、绿色消费，推动企业、公众知法懂法守法用法，努力在全社会营造浓厚的长江保护法治氛围。
(二)持续加强生态保护修复。要坚决扛起责任，举一反三推进中央生态环保督察反馈问题整改。充分发挥河湖长制作用，建立完善我省长江流域协调机制，加强规划、政策和重大事项的统筹协调，推进上下游、左右岸、干支流联防联控联治。深入开展鄱阳湖总磷污染控制与削减专项行动，全面实施《江西省鄱阳湖流域总磷污染防治条例》，持续降低鄱阳湖总磷浓度，保护好鄱阳湖“一湖清水”。建立完善水污染排查、预警、管控机制，对部分河湖、水库水质不能稳定达标、断面汛期污染强度偏高等问题，加大排查整改力度。深入实施《江西省矿山生态修复与利用条例》，健全生态修复制度标准体系，推进矿业绿色发展。实施好长江十年禁渔，加强渔业资源保护，巩固禁捕工作成果，做实做细退捕渔民安置保障工作。
(三)加快补齐污染防治短板。要深入推进入河排污口整治，全面开展入河排污口排查溯源，着力解决雨污管网“混错接”“渗溢流”等问题。加快推进污水管网、污水处理设施等环境基础设施建设，提升城镇污水收集处理能力。加强对工业企业污水排放行为监管，提高园区工业污水收集处理的效能。加快建设农村生活污水处理设施，建立健全农村生活污水处理设施长效运维和管理机制。加强政策引导，持续推进化肥、农药减量增效行动，建立健全农药包装废弃物、农膜回收利用体系，加快提升畜禽养殖废弃物资源化利用水平。严格落实船舶污染物接收、转运、处置闭环管理，加大对船舶污染物偷排超排行为的查处力度，不断提升船舶和港口污染防治水平。
(四)着力完善配套法规制度。要积极推进相关地方性法规的立改废释工作，尽快形成配套制度体系，促进长江保护法有效实施。围绕长江流域保护与发展实际，加快我省长江流域生态环境保护、污染防治、生态保护补偿、服务绿色发展等领域立法工作。紧跟上位法修订步伐，及时对《江西省河道采砂管理条例》《江西省长江河道采砂管理实施办法》进行修改，使法规规章与法律规定相协调。积极推动省域层面立法协同，努力形成上下游联动、干支流统筹、左右岸合力的法治格局。根据法律规定和现实需要，完善相关配套政策、实施细则、技术标准。继续对现行法规、规章和各类规范性文件进行清理，形成长效机制，切实解决好与长江保护法规定不一致、不衔接、不相适应的问题。
(五)建立健全执法协作机制。要进一步深化赣江流域监管创新改革，探索建立“统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法”的流域生态环境保护体制机制，努力为全国推进按流域设置环境监管和行政执法机构改革提供江西经验。进一步细化如禁捕等涉及多部门的职责分工，提升涉长江流域行刑衔接工作机制实效，促进生态环境、水利、林业、农业农村、自然资源等行政机关的信息共享、线索移送和重大案件联合督办、联合执法等协作机制落实。进一步加强环境资源行政主管部门与公安、法院、检察院的联动，形成打击长江流域非法捕捞、非法采砂、污染环境等违法犯罪的强大合力。