用好宪法赋予人大的监督权
王亚平
在2021年10月召开的中央人大工作会议上，习近平总书记强调，各级人大及其常委会要用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督。2024年7月召开的中共二十届三中全会进一步强调，要健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关监督制度，完善监督法及其实施机制，强化人大预算决算审查监督和国有资产管理、政府债务管理监督。总书记的重要讲话和三中全会的决定为新时代人大监督赋予了使命任务，指明了原则方向，提出了路径要求。
一、怎么看人大监督
2024年是新中国成立75周年，是人民代表大会制度在全国范围正式确立70周年。回望历史的长河，人大监督是中国共产党领导人民发展人民民主、保障和实现人民当家作主的伟大创举,是人民监督的根本途径和最高实现形式。人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到监督和制约，都要依法用权、依法行事。因此，人大监督实质上是党领导人民当家作主制度体系下的人民监督，是国家权力机关对国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关的监督和制约，是保障国家权力的正常运行。这种监督体现了国家一切权力属于人民的宪法原则，是代表国家和人民进行的监督，是最高层次的监督，是具有法律效力的监督。
中国共产党领导中国人民取得革命胜利后，国家政权应该怎样组织？人民如何当家作主？国家应该怎样治理？这是一个关系国家前途、人民命运的根本性问题。经过实践探索和理论思考，中国共产党人找到了答案，这就是：新民主主义革命胜利后建立的政权，只能是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政；同这一国体相适应的政权组织形式，只能是实行民主集中制的人民代表大会制度。早在1940年1月，毛泽东同志在《新民主主义论》中提出人民代表大会制度的构想时就指出：“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。……这种制度即是民主集中制。”1945年4月，中国采取何种政权组织形式这一问题提上日程的时候，毛泽东同志在《论联合政府》中进一步指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。”“只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”这些思想为新中国成立后我国实行“全新政治制度”——人民代表大会制度奠定了理论基础。
也是在1945年，著名民主人士黄炎培先生在延安与毛泽东的谈话中，向中国共产党人提出了“历史周期率之问”。黄炎培说，据他所见所闻，中国历史上各个王朝和各种政治力量“其兴也勃焉，其亡也忽焉”，几乎都没有能跳出这周期率的支配力，中共能否找出一条新路，来跳出这周期率的支配。毛泽东当即非常自信地回答：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”在毛泽东看来，人民监督包括两个方面：一是通过“人民监督政府”，确保政府“不敢松懈”；二是通过“人人起来负责”，避免“人亡政息”。“人民监督政府”强调的是赋予人民以监督权力，使其通过各种方式对政府行使国家权力予以监督，以防止国家与人民分离，从而确保政府倾听人民的意见和建议，体现人民意志，最大限度地保障国家权力属于人民、来源于人民，明确公共权力的主体归属。“人人起来负责”则体现的是“国家一切权力属于人民”“人民当家作主”的基本要求，旨在发挥人民群众主体地位，激发人民群众的主人翁精神，管理国家和社会事务，维护人民群众根本利益，从而形成国家长治久安的强大合力。人民监督充分彰显了人民群众在党破解历史周期率中的基础性地位，既突出人民监督作为重要外在约束、外部动能的重要性；又凸显在现代民主政治条件下保障人民当家作主、维护人民利益对巩固党的执政地位、实现党长期执政的极端重要性。实践证明，实行人民民主、人民监督，中国共产党人赢得了人民的信任和拥护，人民群众中蕴藏的战斗力和创造力得以释放，党带领人民夺取了新民主主义革命、社会主义革命的胜利，开启了社会主义现代化建设的征程，以人民民主实践和为人民服务的实际行动对“历史之问”做出了响亮的回答，形成了跳出历史周期率的第一个答案。
进入新时代，中国共产党面临着新的“历史之问”：“一个拥有9500多万名党员、领导着14亿多人口大国、具有重大全球影响力的世界第一大执政党”，能否保持马克思主义政党的先进性和纯洁性，能否经受“四大考验”“四种危险”的挑战，如何在长期执政条件下跳出治乱兴衰的历史周期率？以习近平同志为核心的党中央深刻总结党的百年奋斗历程特别是新时代伟大实践，提出党的自我革命重大命题，作出一系列重大决策部署，完善党的自我革命制度规范体系，创造性地发展了马克思主义公权力监督理论，有力回答了长期执政条件下实现党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的中国之问、世界之问、人民之问、时代之问，标志着我们党对管党治党规律的认识达到新高度。早在2015年5月，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十二次会议上的讲话中就明确提出了“自我革命”这一概念，其后的一系列论述使这个概念内涵更加清晰和丰富。习近平总书记深刻指出：“马克思主义政党夺取政权不容易，巩固政权更不容易；只要马克思主义执政党不出问题，社会主义国家就出不了大问题，我们就能跳出‘其兴也勃焉，其亡也忽焉’的历史周期率。”2016年7月，习近平总书记在庆祝中国共产党成立95周年的讲话中提出要“以自我革命的气魄、坚忍不拔的毅力推进改革”。2017年10月，党的十九大报告将“自我革命”纳入新时代党的建设总要求；党的十九大闭幕后，在与中外记者见面会上，习近平总书记提出中国共产党能够带领人民进行伟大的社会革命，也能进行伟大的自我革命。2018年1月，习近平总书记进一步提出：“在新时代，我们党必须以党的自我革命来推动党领导人民进行的伟大社会革命，把党建设成为始终走在时代前列、人民衷心拥护、勇于自我革命、经得起各种风浪考验、朝气蓬勃的马克思主义执政党。”2019年，习近平总书记在十九届中央纪委三次全会上首次系统论述了我们党“自我净化、自我完善、自我革新、自我提高”的深刻内涵，既深化拓展了自我革命的理论内涵，也为探索自我革命的实践路径提供了基本遵循。2021年11月，在党的十九届六中全会上，习近平总书记明确将自我革命作为我党跳出历史周期率的第二个答案，他指出：“我们党历史这么长、规模这么大、执政这么久，如何跳出治乱兴衰的历史周期率？毛泽东同志在延安的窑洞里给出了第一个答案，这就是‘只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈’。经过百年奋斗特别是党的十八大以来新的实践，我们党又给出了第二个答案，这就是自我革命。”党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，将“坚持自我革命”凝练为党百年奋斗的十条历史经验之一。2022年10月，习近平总书记在党的二十大报告中总结性地指出：“经过不懈努力，党找到了自我革命这一跳出治乱兴衰历史周期率的第二个答案。”
中国共产党在百年历史中找到破解历史周期率的两个答案：一个是“人民监督”，一个是“自我革命”。正如习近平总书记所指出的：“一百年来，党外靠发展人民民主、接受人民监督，内靠全面从严治党、推进自我革命，勇于坚持真理、修正错误，勇于刀刃向内、刮骨疗毒，保证了党长盛不衰、不断发展壮大。”“人民监督”强调的是外部动能和外部约束，“自我革命”则强调的是自律自为、内部动能，二者有机统一、相辅相成，体现了党性和人民性的有机统一，体现了中国共产党在破解历史周期率难题上的继承与创新，及其对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的科学把握。在实现第二个百年目标新的赶考路上，需要在发挥两个答案各自独特优势基础上，着力发挥二者相互促进的正向效应，促进全过程人民民主和党的自我革命贯通协同，更好彰显中国特色社会主义制度的显著优势和治理效能。
从一代伟人、开国领袖毛泽东在血与火的斗争中提出政权建构的“初步构想”，到共产党领导人民经过百年奋斗找到跳出治乱兴衰历史周期率的两个答案“人民监督”与“自我革命”，这就是我们认识和理解党内监督、人大监督乃至强国建设、民族复兴的真谛。
二、实行正确监督、有效监督、依法监督
用好宪法赋予人大的监督权，加强和改进新时代人大监督工作，根本在于坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，把正确监督、有效监督、依法监督这个总要求落实到人大监督工作的具体实践中。
所谓正确监督，就是要求人大监督不能偏离方向和轨道，始终坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，坚持国家权力机关、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关总目标总任务的根本一致性，坚持围绕中心、服务大局、突出重点，聚焦党中央重大决策部署，聚焦人民群众所思所盼所愿，依法集体行使监督职权，注重从制度上、法律上推动解决普遍性、规律性问题。
所谓有效监督，就是要求人大监督坚持问题导向，敢于直面问题、动真碰硬，抓住突出问题，通过监督和跟踪问效，推动改进工作、完善制度。人民民主、人民监督，“它不是装饰品，不是用来做摆设的，而是用来解决人民要解决的问题的”。要坚持问题导向，做到真找问题、找真问题，不能把人大监督等同于一般性的讨论评价工作，防止把法定的人大监督方式变成一般性的民意调研座谈和工作评议，防止把违法行为视为一般性工作失误。要针对问题的性质，提出务实有效的意见建议，并通过跟踪问效督促有关方面落实法律责任、真正改进工作，促进依法行政、依法监察、公正司法和政务公开，通过增强监督刚性维护国家法制统一、尊严、权威，确保行政权、监察权、审判权、检察权依法正确行使，促进各方面工作法治化。要用足用好法定监督方式，增强监督工作的针对性和专业性，提升监督内容的翔实性和时效性，着力解决监督工作“粗、宽、松、软”问题。
所谓依法监督，就是要求人大及其常委会自身依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序，善于运用法治思维和法定监督方式开展监督，依法督促“一府一委两院”履职尽责。牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治观念，形成在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情的法治思维，自觉做到带头厉行法治，是坚持全面依法治国、推进中国式现代化的基本要求。人大及其常委会既不能缺位，也不能越位和错位，不能越俎代庖，不代行行政权、监察权、司法权，而是监督、督促和支持其他国家机关更好地依法行使职权，让人大监督在法治轨道上运行。
正确监督、有效监督、依法监督三者是辩证统一的。正确监督是人大监督的目的、动机、出发点和落脚点，是对人大监督的政治要求。有效监督是人大监督不断追求的工作目标、价值取向和价值标准，是对人大监督的目标要求。依法监督是人大监督的手段方法和重要保障，是对人大监督的规则要求和底线要求。将三者统一于人大监督行为和监督工作实践，才会取得良好的政治效果、法律效果和社会效果。
三、在用好人大监督权上下功夫
监督权是个综合权力，它由不同的监督方式构成；监督权又是个行为过程，它的实现有不同的监督步骤。我国人大监督权的权力和职能结构系统主要由三个方面的权力构成，即知情权、审议权和处置权。这三种权力的顺序，反映了监督权实现的逻辑过程。在当今条件下，发展全过程人民民主，实行人民监督，需要进一步完善人民当家作主制度体系，拓展民主渠道，丰富民主形式，完善人大民主民意表达平台载体，健全吸纳民意、汇集民智工作机制，讲求工作方式方法，切实保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。
（一）用好知情权。知情权，也称了解权。监督主体一般没有参加被监督者的活动过程，因此，监督权的实施必须以对被监督者的充分了解、知情知政为前提。由于知情权要求被监督者承担提供信息或情况的强制义务，因而知情权本身也带有一定的监督性质。知情权在人大监督中主要体现在各种监督方式和监督环节中。用好知情权，主要是用好调查研究这个基本功，包括组织广泛深入调查研究，开展视察、专题调研和执法检查，听取工作报告和专项工作报告、执法检查报告，开展询问、专题询问和质询，组织开展特定问题调查等，掌握真实情况和第一手资料，为人大监督奠定坚实民意基础。
（二）用好提案权。这里的提案权，是指人大代表、人大常委会组成人员、人大专门委员会、人大常委会主任会议等依法享有的提出议案（广义的议案，还包括质询案、罢免案、组织特定问题调查委员会案）的权利。用好提案权，就是把宪法和法律规定的纸上的应然权利变成行动中的实然权利。这也是落实“集体有权、个人有责”的重要路径之一。比如，宪法和法律对质询的主体、对象、内容和程序作出了明确规定。地方组织法规定，在人大常委会会议期间，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大常委会组成人员五人以上联名，县级的人大常委会组成人员三人以上联名，可以向常委会书面提出对本级人民政府及其工作部门、监察委员会、人民法院、人民检察院的质询案。监督法规定，全国人大常委会组成人员十人以上联名，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人大常委会组成人员五人以上联名，县级人大常委会组成人员三人以上联名，可以向常委会书面提出对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院的质询案。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对完善人大工作机制，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切提出了明确要求。但是，长期以来，法律规定的质询方式很少运用，其中一个重要原因是对质询采取的是被动应对处置而不是积极、主动地运用。近年来，一些地方人大常委会做出了许多探索。云南省人大常委会有计划地、常态化地开展质询。2022年11月30日，云南省十三届人大常委会第三十五次会议召开质询会议，首次质询“盯”上招投标领域隐性壁垒等问题，10名省人大常委会组成人员联名提出质询案，省发展改革委到会作答复。2023年5月30日，省十四届人大常委会第三次会议期间，第二次质询聚焦“乡镇卫生院和社区卫生服务中心服务能力达标滞后问题”，13名省人大常委会组成人员联名提出质询案，对省卫生健康委进行质询。2023年9月22日，省十四届人大常委会第五次会议召开质询会议，聚焦农村生活污水设施运行不畅、治理成效不明显问题，16名省人大常委会组成人员联名提出质询案，对省生态环境厅、省住房城乡建设厅进行质询。2024年5月31日，省十四届人大常委会第九次会议召开质询会议，就农村居民饮水安全保障问题，9名省人大常委会组成人员联名提出质询案，对省水利厅进行质询。开展质询的工作程序是：把开展质询工作列入年度监督计划，通过人大常委会党组向党委报告，取得党委的重视和支持；在组织常委会组成人员进行专题调研的基础上，依法提出质询案；主任会议决定列入人大常委会会议议题和采取的质询方式；质询会上，宣读质询案并现场提问、现场答复；询问结束后，联名提出质询案的常委会组成人员对答复进行合议和满意度测评；召开主任会议，听取合议情况汇报；召开全体会议，公布合议意见和满意度测评结果；受质询机关的负责人作表态发言，人大常委会提出整改要求；受质询机关办理质询意见，抓好整改落实；人大常委会或者人大有关专门委员会跟踪监督。一年多时间，云南省人大常委会聚焦人民群众反映强烈的热点问题，运用质询刚性监督手段，有效破解高质量发展难题。同时，持续推动质询工作规范化、常态化，着力增强人大监督的刚性和实效。
（三）用好审议权。审议权是监督权权能结构的核心。人大监督要监督到点子上、要害处，行使审议权既是人大监督的一个逻辑过程和实质性阶段，也是提高人大监督质效的关键环节，是“有效监督”的命脉。人大及其常委会是集体行使职权、集体讨论决定问题。讨论问题时，人大代表、人大常委会组成人员各抒己见、畅所欲言，提出建议、批评和意见，包括提出不同意见，在充分发扬民主、集思广益、基本取得共识的基础上再进行表决。坚持民主集中制，集体决定问题，集体行使权力，是人大监督工作的重要特点。审议意见是人大代表、人大常委会组成人员在审议“一府一委两院”工作报告、专项工作报告和议案时，口头或者书面提出的意见和建议。因此，审议是人大监督权能结构的核心内容和法定环节。审议权在人大监督中体现在审议工作报告和专项工作报告、执法检查报告，规划计划和预算决算审查，合宪性审查、规范性文件备案审查，询问和专题询问、质询，审议特定问题调查报告等监督方式或者监督环节中。行使好审议权，要运用好审议意见这个载体。无论是听取和审议报告、开展执法检查，还是专题询问和质询等，都要处理好会议的审议意见，突出把握三个重点，即肯定成绩要精准简洁、指出问题要切中要害、整改要求要明确具体。近年来，全国人大常委会和部分地方人大常委会在开展执法检查和专题询问时，采取“审议意见+问题清单”方式进行交办和跟踪督促，收到了很好的效果。
（四）用好处置权。处置权，有的称决定权、处理权。处置权是人大监督中的一种处置手段，是人大监督得以发生效力的表现。当然，监督处置手段有些是直接发生法律效力的，有些则是为下一步的监督制裁作准备的。处置权在人大监督中体现在以下几个方面：一是作出决议、决定。包括作出关于政府工作报告的决议、关于人大常委会工作报告的决议、关于人民法院工作报告的决议、关于人民检察院工作报告的决议，作出批准规划计划的决议，作出批准预算的决议，作出批准决算的决议，作出对执法检查报告的决议，作出监督性决定，等等。人大及其常委会作出的决议、决定，代表国家意志，具有法律效力，人大及其常委会可以依法通过作出各种决议、决定来实现监督权。二是提出审议意见。审议意见是人大代表、人大常委会组成人员在审议、审查各种工作报告和议案后形成的一种综合性书面材料，是人大常规监督方式中的一种监督文书，是督促整改、跟踪监督的重要依据。其法律地位高于代表建议、批评和意见，低于人大及其常委会决议、决定。人大监督中，不仅要有针对性、高质量提出审议意见，而且要加强对审议意见的跟踪督办和落实。人大各专门委员会采取专题调研、检查、视察等方式加强跟踪督办，全面客观准确掌握工作情况。相关单位办理审议意见的工作汇报要坚持用事实说话，针对审议意见提出的具体问题，说明所采取的办法和措施。报告机关在规定期限内向常委会提出处理情况的报告，由有关专门委员会或者常委会工作机构对该报告提出意见。审议意见处理情况的报告以及有关专委或者常委会工作机构对该报告提出的意见，一并由主任会议决定印发常委会会议审议。三是启动裁制措施。这是人大对监督对象的违法或者不适当、或者失职行为的一种处置权，是一种“惩治性监督”，是人大监督权最严厉的手段，也是人大监督权具有强制力的表现。人大监督的直接制裁手段主要是由人大及其常委会组织特定问题调查委员会，对规范性文件作出改变、撤销和裁决，罢免案、撤职案和辞职案的审议和决定等。人大监督的间接制裁手段主要是将监督中发现的问题或者根据其行为性质，依法依规移送有关机关、组织处理。国家监察机关通过行使处置权，对有职务违法行为但情节较轻的公职人员按照管理权限，直接或者委托有关机关、人员进行谈话提醒、批评教育、责令检查，或者予以诫勉；对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对不履行或者不正确履行职责负有责任的领导人员，按照管理权限对其直接作出问责决定，或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议等。也说是说，人大监督的间接制裁手段是由国家监察机关、审判机关、检察机关依法追究法律责任，国家机关工作人员是党员的，还要按照党内法规和党纪规定，由有管理权限的党组织对有关责任人员给予相应的党纪处分。
（五）用好“组合拳”。以系统思维和统筹方法来做好人大监督工作，是提升人大监督质效的有效途径。新时代的人大监督涉及领域多、涵盖面广、综合性强，需要统筹兼顾、系统谋划、整体推进，用好“工具箱”，打好“组合拳”。但统筹兼顾不是“眉毛胡子一把抓”的平均用力，也非哪种监督方式是包治百病的“灵丹妙药”，而要坚持“两点论”和“重点论”的统一，既突出重点又兼顾各方，有的时候要抓大放小、以大兼小，有的时候又要以小带大、小中见大。在人大内部，要整合人大各专门委员会和常委会各工作机构的力量，综合运用多种监督方式。在人大外部，要与党内监督、行政监督、监察监督、审计监督和财会监督等衔接贯通，优势互补。在上下级人大和同级人大，要聚焦区域协调发展、城市治理、基层治理中的焦点难点堵点问题，实行协同监督、联合监督，推动解决地方经济社会发展和基层治理等共性问题。用好“组合拳”，就是用系统思维把监督的主体、资源、要素、方式、功能等有效统筹配置，避免“各自为战”“声东击西”“隔靴搔痒”，使其发挥“1+1>2”的作用和“乘数效应”，使监督工作在广度和深度上取得更佳效果。在这方面，全国人大常委会和地方人大已有许多实践探索和成功经验。
把“组合拳”运用于全任期。例如，十三届全国人大常委会五年期间加强对环境保护法律实施情况的检查监督。全国人大常委会紧跟党中央决策部署，深入学习贯彻习近平生态文明思想，积极回应人民群众关切，从2018年开始，连续四年先后检查大气污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固体废物污染环境防治法等四部专项法律实施情况，第五年再检查环境保护法这部基本法和长江保护法这部流域法的实施情况。五年间，委员长或者副委员会担任执法检查组组长，多次率领执法检查组深入基层，全面了解有关法律实施情况及存在的主要问题，全链条推动法律正确有效的实施。
把“组合拳”运用于全过程。例如，湖北省聚焦聚力打赢脱贫攻坚战、巩固拓展脱贫攻坚成果加强地方立法、人大监督和代表工作。制定或修订农村扶贫条例、志愿服务条例等法规，听取审议工作报告、年度计划、预算执行情况、审计工作报告和专项工作报告，并作出相关决定，开展农村扶贫条例执法检查，组织以城乡低保和医疗救助资金为重点的民政资金专项检查。特别是从2017年开始，围绕贯彻落实党中央关于打赢脱贫攻坚战的重大决策部署、助力2020年如期实现脱贫攻坚任务，省人大常委会组织开展“聚力脱贫攻坚、人大代表在行动”活动。三年间，全省近9.3万名五级人大代表参与脱贫攻坚，累计走访贫困群众160万户次，共提出并转办交办意见建议5万件，办理4.3万件，发现和推动推动解决一批农村困难群众在基本医疗、饮水安全、道路交通、教育、产业扶持、易地扶贫搬迁、基础设施建设等方面的问题，有力助推打赢脱贫攻坚和促进乡村振兴。
把“组合拳”运用于全方位。近些年来，各级人大常委会紧紧围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，聚焦人民群众急难愁盼问题，用好统筹兼顾的方法论，综合运用多种法定监督方式开展监督。有的把听取和审议专项工作报告与执法检查、专题调研、专题询问等有机结合起来，互融互补，整体发力；有的把专项监督和综合监督结合起来，把人大及其常委会集体监督与代表活动结合起来，把听取和审议报告的全面监督与人大监督平台在线实时监督结合起来，把人大监督与受理来信来访、舆论监督结合起来，对于专业性较强的问题，引入第三方评估和大数据分析，灵活运用多种方法开展监督工作。 把“组合拳”运用于全体系。人大监督实践中的协同监督和联动监督，就是把“组合拳”运用于全体系的有益探索。协同监督和联动监督，都是多个监督主体协同、联动的监督行为，目的都是立足人大监督职能，融入上下联动、左右协同、内外贯通的大监督格局，协同联动发力，发挥人大监督的整体功效，推进宪法和法律有效实施，助推党中央大政方针和决策部署贯彻落实。
所谓协同监督，有广义与狭义之分。从广义来讲，协同监督是在党的领导下，促进党内监督与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督等各类监督更好贯通协同，整合监督力量，形成监督合力。人大监督中的合宪性审查、备案审查、听取和审议报告、计划预算审查监督、执法检查、专题询问、专题调研等，要纳入“大监督”体系，延伸监督链条，推动“一府一委两院”及相关部门履职尽责、加强协作、解决问题。例如，人大预算审查监督与纪检监察监督建立了贯通协调机制，与审计监督建立了工作协调机制，相互之间加强成果共享和信息交流，提高了人大预算审查监督质量和水平。各类监督在党内监督主导下贯通协同，各责任主体协作配合、各司其职，促进各类监督既依照自身职责发挥效能，又强化关联互动、系统集成，持续增强监督合力，不断释放党和国家监督体系的整体效能。
而狭义的协同监督，主要是指地方各级人大及其常委会围绕贯彻落实党中央大政方针、国家重大战略、重大决策部署、区域发展规划，推动区域协调发展、流域治理等共同事项，由各自监督主体依法对其监督对象所进行的监督。它是一种横向的协同互动的监督活动。随着区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略等战略体系和国家、省、市县国民经济社会发展五年规划、空间规划、专项规划、区域规划等规划政策体系的深入实施，在党中央及地方各级党委的领导下，地方人大及其常委会积极探索开展协同监督，以共同推动经济社会高质量发展。尤其是在推进京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角一体化发展，推动黄河流域生态保护和高质量发展，推进粤港澳大湾区建设，推动成渝地区双城经济圈建设等区域重大战略实施中，协同监督应运而生。例如，2021年2月和3月，上海、江苏、浙江、安徽三省一市人大常委会先后审议通过了有关保障和促进长江流域禁捕工作的法规性决定。根据该决定，长三角区域探索推进长江流域禁捕跨省联动监督、联合执法等行动，建立健全相互协同的非法捕捞闭环监管长效机制，探索建设覆盖三省一市的船舶登记信息共享平台、渔船动态监管平台、水产品市场流通追溯监管平台和执法信息互通共享平台，共同打击破坏禁捕的各类违法犯罪行为。目前，在人大监督实践中，协同监督的主要方式有协同执法检查、协同专题调研、联合专题询问、法规和其他规范性文件专项清理、共同就某一方面的事项作出监督性决定等。
所谓联动监督，主要是指全国人大与地方人大、省市县三级人大、设区的市、自治州与市辖区、市（县）人大联合开展的监督工作。它是一种纵向的监督活动。目前，在人大监督实践中，联动监督的主要方式有委托执法检查、同步开展执法检查、预算审查监督、专题调研、法规和规范性文件专项清理、流域治理监督等。例如，预算法明确规定：“各级预算的编制、执行应当建立健全相互制约、相互协调的机制。”“全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督。县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级预算、决算进行监督。”党中央要求，全国人大常委会要加强对地方人大国有资产管理情况监督工作的指导。贯彻落实这些部署要求，全国人大与地方人大之间、地方各级人大之间要加强联系沟通和协调联动，形成监督工作合力，更好发挥人大监督在国家治理中的重要作用。
（本文刊发于2024年第八期《人大研究》杂志，作者系湖北省人大常委会原秘书长。）