省人大法制委副主任委员、省人大常委会法工委主任
陈建平
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
现将2023年开展规范性文件备案审查工作情况报告如下，请予审议。
一年来，在省人大常委会领导下，省人大常委会法工委坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的二十大、二十届二中全会精神，紧紧围绕贯彻落实党中央加强新时代备案审查工作的决策部署和全国人大常委会、省委工作要求，会同省人大常委会办公厅和省人大有关专门委员会、常委会有关工作委员会，以全省法规规章规范性文件数据库建设为抓手，强化备案审查规范化数字化发展，加大监督纠正力度，为省人大常委会依法履行备案审查职责提供服务保障，推动备案审查工作取得新进展。
一、聚焦“三必”工作要求，推动备案审查工作高质量发展
法工委深入贯彻落实党中央关于“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求，坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则，认真执行省备案审查条例有关规定，严把重要环节关口，推进全省备案审查工作提质增效。
(一)明确备案要求，确保“应报尽报”
2023年，法工委共收到报送备案的规范性文件135件。其中，省政府规章4件、其他规范性文件3件；省法院规范性文件2件、省检察院规范性文件2件；设区的市人大及其常委会决议、决定121件，设区的市政府规章3件。从报备总体情况看，各制定机关能够严格依照法律法规规定，及时、规范履行报备义务，自觉接受省人大常委会监督。
备案是备案审查工作的基础。在日常备案工作中，主动加强与制定机关的沟通联系，强化业务指导，明确文件报备形式要求。对符合报备形式要求的规范性文件及时分送有关专门委员会、常委会工作机构进行审查；对发现报备不规范问题，及时向制定机关进行口头提醒；对存在迟报、漏报问题，督促有关制定机关及时报备，推动相关单位补报规范性文件3件。此外，针对制定机关与审查机构之间存在的规范性文件认定分歧，与有关制定机关反复沟通协商，会同省政府办公厅、省监委、省法院、省检察院、省司法厅将“是否涉及公民法人其他组织权利义务”作为规范性文件的统一认定标准。2023年3月推动省政府办公厅印发《关于认定行政规范性文件的指导意见》，形成了全省人大、政府备案审查系统认定标准的统一，有效解决了长期以来，因认定标准不一导致的漏报、错报问题，确保实现“有件必备”。
(二)严守审查标准，确保审查质量
审查是备案审查工作的核心。对收到的135件规范性文件、2件公民审查建议(2022年结转1件)和工作中发现的2件政府规章进行审查，做到应审尽审。审查过程中准确应用合宪性、政治性、合法性、适当性审查标准，正确把握审查尺度，根据需要，还向全国人大常委会法工委请示有关问题，确保提出的审查研究意见符合法律规定、切合立法原意。
针对部分审查机构以“不抵触”标准作为规范性文件的审查标准，在审查中放宽尺度的情况，通过开展全省行政规范性文件清理，进一步明确地方性法规以“不抵触”为审查标准，地方政府规章、规范性文件以“不一致”为审查底线，有效避免了问题文件的漏检。
针对收到公民提出的省法院某审判指引关于开发商向购房人交付的房屋应当完成建设工程竣工验收备案登记的规定涉嫌增加开发商义务的审查建议，经审查，我们认为，建筑法规定了交付竣工验收的建筑工程除应当提供完整经济资料和保修书外，还必须具备国家规定的其他验收条件，住房城乡建设部规定了商品住房交付条件包括工程经竣工验收合格并在当地主管部门备案，审判指引相关规定是对法律规定在具体执行中的进一步明确，有利于对购房者的保护。为准确摸透有关法律条文内涵实质，专门向全国人大常委会法工委请示，得到全国人大常委会法工委的肯定答复后，及时提出审查研究意见反馈该公民。
(三)坚持问题导向，确保纠错效果
纠错是备案审查工作的关键。对审查中发现的问题，始终按照“有错必纠”原则督促推动制定机关纠错改正，不搞“大事化小，小事化了”，认真做好纠错的后半篇文章，让备案审查的牙齿“咬合”有力。
我们在审查中发现，省本级某规范性文件没有执行土地管理法关于征地区片综合地价“至少每三年调整或者重新公布一次”的规定，致使新旧征地补偿标准衔接出现问题。有意见提出，对问题文件进行修改可能对全省征地工作产生负面影响。我们认为，保障宪法法律实施、维护国家法治统一是备案审查制度存在的基石，对存在问题的规范性文件，可以灵活运用各种方式予以纠正，但不能视而不见，问题必须得到妥善解决。经沟通，推动制定机关对问题文件进行了纠正。
审查中还发现，省政府某规章对应当安装防雷装置而拒不安装的、防雷装置应当接受定期检测而不按要求检测的行为规定的行政处罚，与国务院部门规章防雷减灾管理办法规定的处罚幅度差距较大。我们认为，虽然“部门规章与地方政府规章之间具有同等效力”，该政府规章的规定并不存在合法性问题，但地方处罚规定与国家处罚规定差距过大，不利于维护国家的法治统一。经沟通，制定机关对相关规定进行了修改。
二、锚定“数字赋能”工作目标，深耕数据库高标准建设
根据党中央的决策部署和全国人大常委会工作要求，扎实推进省级法规规章规范性文件数据库(以下简称数据库)建设，确保数据库按时建成并上线运行。
(一)统筹谋划，高位推动
制定了《江西省法规规章规范性文件数据库建设工作方案》，经省人大常委会主任会议审议通过后，以常委会办公厅名义予以印发，具体明确数据库建设的任务分工、责任处室，有时间表、路线图和工作要求。成立了数据库建设工作协调小组，由省人大常委会分管领导任组长，秘书长、副秘书长、法工委主任为副组长，相关省直单位负责同志为成员，统筹协调数据库建设中的重大问题。2023年初，召开了数据库建设启动会，对数据库建设工作进行动员部署，按照“任务、时间、组织、责任”四落实的要求,督促各成员单位组织力量抓紧实施，确保按照要求和时间节点完成数据库建设任务。截至2024年2月底，数据库已收录省、市、县、乡四级人大、政府和县级以上监委、法院、检察院等2000余个主体制定的法规规章规范性文件11179件，其中地方性法规365件，地方政府规章172件，人大决议、决定1420件，行政规范性文件8897件，监察规范性文件13件，法院规范性文件103件，检察院规范性文件209件。
(二)以清带建，优化功能
从备案审查实践看，我省规范性文件管理中存在内容不明、底数不清等问题，影响数据库建设顺利进行。为此，2023年2月，建议并承办省人大常委会会同省政府、省监委、省法院、省检察院在全省各级国家机关启动法规规章规范性文件清理工作。7月，省人大常委会、省政府联合召开全省行政规范性文件清理工作推进会，进一步明确清理范围和要求，对清理工作进行再部署、再动员、再督促。经过近7个月的清理、自核、复核三道程序，推动制定机关修改、废止了1000余件不符合要求的规范性文件，形成了现行有效的法规规章规范性文件目录清单，汇总规范性文件10000余件，既摸清家底，又保证入库文件质量。
在数据库建设过程中，注重发挥数据库“管当下、利长远”的作用，把备案审查的要求融入数据库建设之中，使数据库功能切合现实需要，在全国率先将审查建议在线提交功能覆盖到数据库内的全部规范性文件。公民只需要动动手指，就可以对全省国家机关进行监督，实现公民参与审查零门槛。
(三)排查纠偏，全面推进
备案审查工作长期存在“上热下冷”的情况。在数据库建设工作中，一些地方对规范性文件性质认识不清，对清理标准把握不明，导致未将部分规范性文件纳入目录；一些政府部门工作的主动性和积极性不够，导致行政规范性文件清理工作滞后，未按照时间节点完成任务。针对这些问题，及时启动了数据库建设专题调研，赴南昌、九江、赣州等7个设区的市和9个县(市、区)，召开16场座谈会，与设区的市、县(市、区)人大常委会、“一府一委两院”、司法局等部门进行面对面交流，现场检查工作、解答难题、指导实践，有效推进了数据库建设进程。10月，召开了全省法规规章规范性文件数据库应用培训会，为全省1500余名工作人员答疑解惑，并编印了3期数据库建设工作动态，指导各地工作有序开展。经过前期充分的准备工作，10月17日启动了数据库集中入库工作。11月初，数据库建设顺利进入试运行阶段。
三、贯彻“全域一体”工作理念，构建市县人大备案审查工作新格局
在统筹做好省本级备案审查工作的基础上，将指导设区的市、县(市、区)人大常委会开展备案审查工作，放在更为突出的位置，推动设区的市、县(市、区)人大常委会备案审查工作行稳致远。
(一)以落实“七个一”要求为引领，指导市县工作开展
2023年4月，全国人大常委会法工委对设区的市、县(市、区)人大常委会备案审查工作提出了“出台一个办法、听取一次报告、纠正一个案例、举办一次培训、开展一次通报、进行一次检查、组织一次交流”的“七个一”的工作要求。法工委第一时间将最新要求以《立法工作参考(备案审查工作专辑)》的形式进行传达，并结合我省设区的市、县(市、区)人大常委会备案审查工作现状，有针对性的加以引导。为解决设区的市、县(市、区)人大常委会备案审查工作情况报告质量不高的问题，从听取和审议报告的程序、报告的内容和报告公开方式三个方面进行规定，明确“专项报告必须接受分组审议，并根据审议意见修改后向社会公开”的要求，压紧压实设区的市、县(市、区)人大常委会备案审查工作机构责任。
(二)以改进调研工作为抓手，促进市县工作交流
2023年，全省上下大兴调查研究，法工委对调研方式不断进行优化，使专题调研成为指导设区的市、县(市、区)人大常委会备案审查工作相互交流、相互促进的有力抓手。根据备案审查工作的阶段重点，及时调整调研主题，在数据库建设工作启动后，将数据库建设需求调研纳入调研范围，使专题调研紧密贴合设区的市、县(市、区)人大常委会备案审查工作需要；针对备案审查工作开展缺乏借鉴的情况，注重收集各地探索形成的创新做法，从中筛选可供推广的有益经验，在调研座谈中进行推介。其中，借助机关干部、社会力量中的法律从业人员开展集体审查的经验得到成功复制，有力的弥补了县级人大常委会备案审查力量薄弱的问题。
(三)以审查能力建设为目标，推动市县工作提升
法工委认真研判备案审查工作人员的能力需求，有的放矢开展专项指导。6月，为应对设区的市、县(市、区)人大常委会换届人员更替的问题，使新进人员尽快了解备案审查工作，召开全省规范性文件备案审查线上培训会，为3000余名设区的市、县(市、区)、乡(镇)备案审查工作人员进行培训。此外，还派员赴赣州、萍乡等地授课，印发《立法工作参考(备案审查工作专辑)》，利用电话、微信等方式进行日常答疑解惑，不断提高设区的市、县(市、区)人大常委会备案审查工作队伍的政治素质、法律素养和审查能力水平；与全国人大常委会法工委、北京航空航天大学合办的《备案审查研究》杂志联系用稿事宜，面向全省人大系统筛选优秀稿件进行重点推介，激发理论研究热情；探索与设区的市、县(市、区)人大常委会开展联合审查，手把手指导相关审查人员如何具体开展审查工作，破除“不敢审、怕出错”的心理。
过去的一年，规范性文件备案审查工作取得了一定成绩，但是，对照新时代备案审查工作新形势，对照党中央和全国人大常委会的部署要求，对照人民群众的关切期盼，备案审查工作仍面临着较多的挑战：一是备案审查能力不足与全社会日益高涨的备案审查参与热情的矛盾；二是线下工作形成的工作模式与数字化、信息化业务系统应用不兼容的矛盾；三是理论研究能力不足与备案审查实践不断深化的矛盾；四是工作创新不足与全国人大常委会加快推进备案审查工作探索步伐的矛盾。这些矛盾问题都需要我们在今后的工作中，采取切实措施加以解决和改进。
2024年工作安排
2024年，是全省“大抓落实年”。法工委将在省人大常委会领导下，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想、习近平总书记关于抓落实的重要论述和习近平总书记考察江西重要讲话精神，聚焦“走在前、勇争先、善作为”的目标要求，聚焦主责主业，全面加强备案审查工作，发挥备案审查制度功效，推动我省备案审查工作迈上新台阶。
(一)认真做好条例修改工作。按照全国人大常委会法工委的部署和要求，依照全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定以及即将修改的监督法，结合我省备案审查工作实际，及时启动省备案审查条例修改工作，进一步完善备案审查制度体系。
(二)加大审查工作力度。认真做好规范性文件的日常审查工作，对数据库收录的政府规章以及与经济社会发展、人民群众切身利益、社会热点紧密关联的规范性文件进行重点审查；聚焦全国人大常委会历年备案审查工作报告中指出的典型案例，研究启动相关领域规范性文件专项清理。
(三)推进备案审查数字化应用。制定数字人大备案审查功能和数据库的日常管理制度，提高工作的规范性；实现全省各级制定机关通过数字人大备案审查功能开展电子报备，进一步提升我省备案审查工作信息化水平；做好数据库日常维护工作，实现数据库常态化更新。
(四)加强备案审查能力建设。召开全省备案审查工作座谈会；与省内高校在理论研究、工作实务等方面开展合作；编印备案审查工作动态，为全省备案审查理论交流提供平台渠道。
(五)加大对市县指导力度。继续开展备案审查工作专题调研，重新编写备案审查工作手册，为设区的市、县(市、区)人大常委会开展工作提供指导；支持设区的市、县(市、区)人大常委会在实践中探索备案审查新机制、新方法；严格通报制度，定期发布制定机关的报备率、及时率、规范率及存在的问题等情况，切实提高报备工作质量。