省人大常委会审议关于检查《中华人民共和国湿地保护法》
实施情况报告的意见
省十四届人大常委会第三次会议听取和审议了省人大常委会副主任杨光荣代表常委会执法检查组所作的《关于检查〈中华人民共和国湿地保护法〉实施情况的报告》。会议同意这个报告。
常委会组成人员审议认为，近年来，全省上下深入学习贯彻落实习近平生态文明思想、习近平总书记关于湿地保护重要论述和关于安徽工作的重要讲话重要指示精神，贯彻执行党中央关于湿地保护的决策部署及省委工作要求，认真落实湿地保护法赋予的职责，全省湿地保护工作取得较好成效，为我省打造经济社会发展全面绿色转型区、加快建设山水秀美的生态强省作出了积极贡献。同时，常委会组成人员在审议中指出，我省在依法保护湿地方面还存在一些不容忽视的困难和问题，如：湿地保护宣传教育广度深度不够，配套制度尚需健全完善，湿地保护资金投入不足，保护修复任务仍然艰巨，资源利用有待挖掘，执法监管亟需加强等。组成人员就如何更好地加强湿地保护，提出如下审议意见。
一、坚决扛起湿地保护政治责任。要深入贯彻习近平生态文明思想，对标落实习近平总书记关于湿地保护的重要论述精神，按照党中央关于湿地保护的决策部署及省委工作要求，推动湿地保护法全面有效贯彻实施。要继续加大湿地保护法宣传普及力度，持续推动普法科普进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位，普及法律法规和大美湿地、生物多样性、湿地碳汇等科学知识，让各级干部在了解湿地的基础上开展相关工作，让人民群众更加了解湿地的功能作用，更加理解湿地保护的重要意义。要以案释法，充分发挥违法破坏湿地等反面案例的警示教育作用，引导广大干部和人民群众牢固树立生态保护意识，绝不逾越生态保护红线，努力形成全省上下珍爱湿地、保护湿地的浓厚氛围。
二、尽快完善湿地保护法规制度。要牢固树立山水林田湖草沙生命共同体的理念。省林业局等单位要抓紧起草《安徽省实施〈中华人民共和国湿地保护法〉办法》（草案），贯彻“小快灵”立法理念，增强针对性和可操作性，尽快形成高质量法规草案，为提请省人大常委会审议做好准备。鼓励各设区的市出台适应本地湿地保护工作的地方性法规。各级政府及有关行政主管部门要汲取过去因为规划不科学造成实践中难以执行的教训，按照多规合一要求，优化湿地保护规划并认真组织实施；加快完善相关配套制度，细化总量管控目标任务、生态补偿等各项规定；加强湿地资源管理，严格落实湿地分级分类和名录管理制度，适时发布湿地名录、湿地修复技术规范，科学划定湿地边界区域，确保更加精准和有效保护。
三、切实加大湿地保护修复工作力度。要加强湿地生态系统的整体性保护和系统性修复，促进生态保护同生产生活相互融合。要完善全省湿地监测体系，建立健全湿地保护全信息实景环境数字协作平台建设，实时掌握全省湿地类型、湿地利用、动植物分布等情况。加强湿地科学管理，制订闸控湖泊基于生态系统和生物多样性保护合理的水位调控方案，恢复水文节律，消除冬季高水位运行导致的湿地生境退化压力，提升越冬鸟类栖息地质量。严格管控湿地自然保护地农业面源污染和养殖退水污染，强化外来生物入侵的普查与防治，维护湿地的生态平衡和生态安全。充分利用科研、教学单位优势，加大湿地保护修复科技力量培育和支持，加强湿地科研监测的技术支撑，提高湿地保护科学化水平。加大各级财政湿地保护资金投入，深入实施湿地生态保护和修复工程，积极完善湿地生态补偿机制，鼓励企事业单位参与湿地保护、湿地生态修复和湿地智慧监管运营等地方配套项目，实现湿地保护、湿地生态修复、湿地生物多样性保护等目标。
四、积极探索湿地资源合理利用途径。要坚持以人民为中心的发展思想，坚持依法保护与利用相结合，让人民群众享受绿水青山。要正确处理经济发展与湿地保护的关系，加强正面典型引导，科学合理利用湿地资源，通过利用生态链、延伸产业链，实现湿地资源的可持续利用。要积极发挥湿地多种功能，有条件的地方可探索湿地资源合理开发利用的有效做法，加强湿地公园配套基础设施建设，实现生态效益、经济效益、社会效益有机统一。加强湿地保护工作的交流与合作，借鉴国内外湿地保护修复的先进理念和经验。坚持与乡村振兴统筹规划协调发展，充分挖掘湿地生态资本的价值，发展湿地研学游、湿地康养、湿地自然教育、生态农业等产业，助力乡村振兴。
五、着力健全湿地保护工作机制。要严格落实法定职责，进一步健全日常执法监管制度，确保湿地保护目标和管理任务落地落实。健全湿地保护协作和信息通报机制，形成统筹协调、齐抓共管、同向发力的湿地保护工作格局。积极推动智能互联网监控平台建设，构建先进的监测、监控、警报体系，发现问题及时介入，实现“人防”与“技防”相结合，做到管控保护全覆盖。继续发挥林长制、河（湖）长制考核推动作用，将湿地保护纳入地方政府综合绩效评价内容。健全湿地保护管理机构，加强湿地专职技术人员培训。完善湿地保护行政执法机制，加大日常巡查和专项执法监督力度，综合采取检查、审计、约谈、处罚、公益诉讼、民事赔偿等多种方式，依法依规查处违法违规行为。严格落实“河（湖、林）长+检察长”协作机制，充分发挥检察机关的职能特别是检察建议的作用，形成保护更加严格、监管更加有力的湿地保护新格局。
关于检查《中华人民共和国湿地保护法》实施情况的报告
——2023年7月25日在安徽省第十四届人民代表大会常务委员会第三次会议上
省人大常委会副主任 杨光荣
安徽省人民代表大会常务委员会：
为深入贯彻习近平生态文明思想、习近平总书记关于湿地保护和考察安徽重要讲话指示批示精神，认真落实全国人大常委会实施《中华人民共和国湿地保护法》（以下简称“湿地保护法”）座谈会精神，省人大常委会将检查湿地保护法实施情况列入今年监督工作计划，与全国人大常委会湿地保护法执法检查同步开展。6月5日至7日，全国人大常委会副委员长王东明率执法检查组来皖开展检查，省人大常委会副主任杨光荣、省人大农业与农村委员会主任委员史翔率常委会执法检查组，与全国人大常委会执法检查组一同赴合肥、池州2市开展检查。6月中旬，省人大农业与农村委员会副主任委员徐义流带队赴宿州市泗县、滁州市来安县和马鞍山市暨含山县开展实地检查。同时，派员赴淮南市暨凤台县、寿县进行了抽查。期间，委托滁州、六安、芜湖、宣城、安庆、黄山6个市人大常委会进行检查。执法检查组听取了省政府及省林业局等职能部门和单位情况汇报，累计实地察看了12个不同类型的湿地，在此基础上，对照法律条文认真总结经验做法，如实指出存在的问题，研究提出了改进提高的意见建议。现将执法检查情况报告如下。
一、法律实施的总体情况
湿地被誉为“地球之肾”，与森林、海洋并称为全球三大生态系统，具有涵养水源、净化水质、调蓄洪水、调节气候和维护生物多样性等重要生态功能。据统计，全省湿地总面积104.18万公顷，占全省国土总面积的7.47%，是全国湿地资源较丰富的省份之一，其中升金湖湿地为我省唯一国际重要湿地；合肥市成功创建“国际湿地城市”，成为我国13个国际湿地城市之一。省委、省人大常委会高度重视湿地保护立法，2015年就制定了安徽省湿地保护条例，在全国较早出台地方性湿地保护法规。湿地保护法自2022年6月1日实施以来，省委、省人大常委会采取专门调度、适时督办等多种方式，积极推动这部法律贯彻实施；省政府及有关部门采取有效措施，加大法律实施力度，湿地保护工作取得积极成效。
（一）法律宣教广泛开展。各级政府及有关部门落实湿地保护法第7条规定，通过举办培训班、制作湿地保护法解读手册、出版系列科普读物、举办湿地保护专题辅导报告等多种形式，对湿地保护法进行解读，各职能单位参与湿地保护工作的法治意识、主动意识大大提高。积极做好普法宣传，利用湿地宣教馆、湿地网站、短视频等平台载体，结合“世界湿地日”“安徽湿地日”“民法典宣传月”“爱鸟周”“植树节”“保护野生动物宣传月”“扬子鳄野外放归日”“江淮普法行”等时间节点，多方式开展普法和相关科学知识宣传普及活动，广大人民群众湿地保护观念不断增强。
（二）制度机制逐步健全。我省各级政府落实湿地保护法第6条规定，压实工作责任，建立湿地保护工作联席会议制度，将湿地面积、湿地保护率、湿地名录发布等主要指标纳入林长制、河（湖）长制考核体系，构建一体推进、合力保护湿地的工作格局。合肥市积极组建了湿地保护专家委员会，成立了湿地保护协会。落实湿地保护法第5条、第12条、第13条、第14条、第16条、第23条、第24条、第42条相关条款规定，加快法治建设，在原有我省湿地保护条例、湿地名录管理办法、湿地植被修复技术规程、省级湿地公园建设规范、湿地生态状况评估技术规范、重要湿地和一般湿地生态监测技术规程等法规、政策性文件和技术标准基础上，相继出台我省重点保护野生植物名录、自然保护地建设项目准入管控清单（试行）、建设工程对湿地自然公园生态影响评估技术规范等规章制度和技术标准，基本形成湿地保护、修复、利用和管理的制度体系。池州市政府于2017年3月1日出台了《安徽升金湖国家级自然保护区管理办法》。落实湿地保护法第15条规定，突出规划引领，我省先后组织编制《安徽省湿地保护规划（2022-2030 年）》《安徽省国土空间生态修复规划（2021-2025年）》《〈“十四五”长江经济带湿地保护修复实施方案〉安徽行动方案》等规划文件，对湿地进行科学的空间布局和分区管控，将城市湿地资源保护纳入全省湿地保护规划范畴，六安、滁州、马鞍山、芜湖、宣城、安庆、黄山等市湿地类自然保护地均编制了总体规划。
（三）保护修复积极推进。落实湿地保护法第4条规定，省级预算每年均列入了湿地保护所需经费，并整合涉林项目资金，统筹支持湿地保护修复，先后实施扬子鳄、升金湖、淡水豚等重要湿地保护修复项目，全面建成环巢湖十大湿地，目前全省湿地生物栖息环境显著改善，长江江豚数量保持稳定，扬子鳄野外种群和珍稀水禽数量不断增加。落实湿地保护法第12条、第14条、第29条规定，各级政府及主管部门定期开展湿地生态综合监测评价和重要湿地动态监测评价，及时掌握湿地动态情况，实行分级管理和名录制度，着力增强湿地保护修复的科学性精准性。落实湿地保护法第31条规定，紧紧围绕“共抓大保护、不搞大开发”要求，严格落实“十年禁渔”规定，全力保护长江流域（安徽段）、淮河、新安江、巢湖等水域生态环境安全。省人大常委会在去年开展的长江保护法检查中，将湿地保护作为一项重要内容加以检查督促。落实湿地保护法第24条、第37条、第38条、第39条规定，坚持山水林田湖草沙系统治理，一体化推进湿地、林地、自然保护地生态保护修复，基本覆盖全省主要湖泊湿地和候鸟重要栖息地，初步建成规模适度、布局合理、类型多样、功能齐全的湿地保护修复体系。
（四）问题整改扎实有效。落实湿地保护法第28条、第30条、第45条、第48条规定，省里出台了全国首个省级层面“林长+检察长”协作机制，并推动实现全省16个市“河（湖、林）长+检察长”协作机制全覆盖，进一步促进了依法查处破坏湿地的违法违规问题。2018年以来，全省法院共审结涉湿地案件616件。我省部分国家湿地公园存在问题被有关媒体报道后，省政府立即成立省湿地问题整改推进工作组，统筹推进具体工作任务，截至6月30日，4个国家湿地公园存在的24个问题，已完成整改17个，10月份将全面完成。同时举一反三，在全省范围开展湿地公园问题大排查、大整治，共排查出湿地公园、重要湿地、自然保护区问题302个，已完成整改246个，剩余问题将于12月底前完成。
（五）综合效益逐步显现。落实湿地保护法第36条规定，积极推广新安江生态保护补偿模式，投入1.86亿元实施升金湖国际重要湿地生态保护补偿，安排2.55亿元用于巢湖湿地生态补偿。落实湿地保护法第23条规定，在恢复蚌埠三汊河、肥西三河、巢湖湖滨等湿地核心功能的同时，充分结合当地自然地理条件和发展需求，综合考虑群众生活、产业培育、环境建设和城市风貌，优选树种、水生植物进行修复，湿地价值、颜值等综合效益不断体现。落实湿地保护法第27条规定，深入挖掘湿地独特功能价值，推动各地树立湿地建设“项目化”思维，引入社会资本参与湿地保护修复，形成各具特色的湿地利用新模式。滁州来安县池杉湖国家湿地公园采用“政府+市场”方式，创造600多个就业岗位，带动群众年均增收1万元以上。落实湿地保护法第25条规定，积极推进水产绿色健康养殖，2021年以来，累计创建国家级水产健康养殖和生态养殖示范区 10个，有力促进当地群众增收。
二、法律实施中存在的主要问题
湿地保护是一项长期的系统工程。当前，全球气候变化和农业、生活及工业污染排放等都对湿地保护带来挑战，对湿地重要性的认识不足，也对湿地保护造成一定影响，加之湿地保护法实施仅一年多，对照法律规定，我省湿地保护还存在一些短板和不足，需要引起高度重视，着力加以推进和解决。
（一）宣传普及有待加强。湿地保护法第7条对各级人民政府加强湿地保护宣传教育和科学知识普及作出规定。检查发现，湿地保护宣传更多依托每年主题活动，日常开展普法宣传较少，宣传的广度深度不够，科普宣传的氛围不浓。有的地方和部门对法律了解不深，对湿地保护的重要性认识不够，工作主动性不够强。基层群众性组织、志愿者主动参与湿地保护知识宣传活动较少，社会公众对湿地重要性的认知度还不高，自觉参与湿地保护的意识有待提高。
（二）配套制度尚需完善。目前，我省湿地分级管理、名录发布、动态监测等主要配套制度基本建立，但根据湿地保护法第20条、第21条、第36条规定，我省湿地审批和占补平衡制度有待进一步明确细化，湿地恢复费的缴纳标准尚未出台，生态保护补偿等制度还需持续完善。根据湿地保护法第37条、第38条、第39条规定，我省陆续颁布实施了一系列指导性文件，但湿地修复是一项极其复杂的工作，并不是一般工程控制与绿化覆盖，皖北、皖西、皖南和我省长江流域各地生态系统也存在一定的差异性，湿地修复工作如何因地制宜评价，后期如何长期有效监测，仍需有相应的地方技术规范支撑。
（三）保护修复存在困难。湿地保护法第29条对开展湿地有害生物监测工作，及时采取有效措施预防、控制、消除有害生物对湿地生态系统的危害作出规定。检查发现，有的湿地内存在加拿大一枝黄花，有的湿地有凤眼莲、空心莲子草等入侵物种，有的湿地从境外引进了观赏性的鱼类、虾类和贝类，导致湿地生态系统不同程度破坏，对生物多样性构成潜在威胁。湿地保护法第17条对建立湿地保护专家咨询机制作出规定。检查发现，有的地方虽然在湿地项目上邀请专家论证，但尚未形成咨询机制。湿地保护修复投入大、周期长，需大量资金，目前，中央财政主要支持国家重要湿地保护修复，如升金湖国家级自然保护区，但对国家湿地公园保护修复项目没有资金支持；省财政每年预算为2000万元，主要用于全省湿地的保护修复，具体对象是省级重要湿地。湿地保护法第4条对开展湿地保护工作所需经费按照事权划分列入预算作出规定。检查发现，虽然省市县已将湿地保护经费列入本级财政预算，但财政预算用于保护修复的资金缺口较大，加上社会资本参与湿地保护积极性不高，湿地管护修复资金压力较大。
（四）资源利用有待挖掘。湿地保护法第23条对湿地保护的原则和目标作出了规定。检查发现，少数基层政府在湿地保护用途管制上有畏难情绪，不能很好实现生态效益、社会效益、经济效益相统一。湿地保护法第26条、27条对合理利用湿地，优化重要湿地周边产业布局作出规定。检查发现，部分省级重要湿地在不违反湿地保护法规定前提下，开展生态旅游、生态教育、自然体验等活动的配套设施尚不完善，在促进湿地资源可持续发展方面还需进一步探索创新。湿地科普馆建设同质化，宣传特色不充分，科普宣教功能发挥不足，立足湿地资源特色的科普和自然教育活动开发不多，现有的湿地体验规模和形式与广大群众的生态绿色空间需求还存在差距。
（五）监管能力亟待提升。湿地保护法第5条、第45条至50条，分别对建立湿地保护协作和信息通报机制、湿地监督检查、法律责任作出规定。检查发现，部分市县湿地保护部门之间沟通协作和信息通报机制有待完善，在推进湿地系统治理、科学修复、合理利用上同向发力、共解难题的合力不够。湿地覆盖面积大、范围广，且多属开放式区域，全省一半以上的县区政府没有单设林业机构，基层主要是兼职人员从事湿地保护工作，普遍存在执法力量不足、湿地监测的专业技术人员缺乏、硬件设施配备不到位、专业能力不强等问题，难以承担繁重的湿地保护管理任务。我省少数湿地公园存在违规倾倒和侵占现象，一定程度上反映了在湿地保护监管中存在的短板弱项问题。
三、意见和建议
（一）进一步提高湿地保护工作的政治站位。要深入贯彻习近平生态文明思想，认真对照习近平总书记关于湿地保护修复的重要论述，从建设人与自然和谐共生的现代化的政治高度，增强贯彻实施湿地保护法的责任感使命感，按照党中央关于湿地保护的决策部署和省委的目标要求，推动湿地保护法全面有效贯彻实施，真正做到湿地保护思想自觉、政治自觉、行动自觉。要强化湿地保护法宣传普及力度、深度和广度，依托湿地科普馆、自然湿地等资源，组织开展多层次、多形式的学习宣传教育活动，既要宣传大美湿地，又要宣传生物多样性、湿地碳汇、地球肾等专题，宣传湿地保护的重大意义，普及法律法规和科学知识；既要面向机关、面向基层、面向群众，也要面向中小学生，全面提高依法保护湿地能力和水平，全力营造全社会珍爱湿地、保护湿地的浓厚氛围。
（二）进一步完善湿地保护制度体系。要牢固树立山水林田湖草沙生命共同体的理念，省林业局等单位要就制定《安徽省实施〈中华人民共和国湿地保护法〉办法》，抓紧做实立法前期工作，尽快形成高质量法规草案，为省人大常委会开展相关立法做好准备。各级政府及有关主管单位要依据《全国湿地保护规划（2022—2030年）》，按照多规合一要求，优化湿地保护规划并组织实施。完善相关配套制度，细化总量管控目标任务、生态补偿等各项规定。加强湿地资源管理，严格落实湿地分级分类和名录管理制度，适时发布湿地名录、湿地修复技术规范，明确湿地保护范围和边界。对国家重要湿地和省级重要湿地要精准定位，明确发展方向，因地制宜推进湿地保护、修复和利用。
（三）进一步加大湿地保护修复工作力度。要完善全省湿地监测体系，建立健全湿地保护全信息实景环境数字协作平台建设，深入开展湿地资源动态监测工作，实时掌握全省湿地资源底数，摸清全省湿地类型、湿地利用、动植物分布等情况。加强湿地科学管理，制订闸控湖泊基于生态系统和生物多样性保护合理的水位调控方案，恢复水文节律，消除冬季高水位运行导致的湿地生境退化压力，提升越冬水鸟栖息地质量。严格管控湿地自然保护地农业面源污染和养殖退水污染，强化外来生物入侵的普查与防治，维护湿地的生态平衡和生态安全。充分利用科研、教学单位优势，加大湿地保护修复科技力量培育和支持，加强湿地科研监测的技术支撑，提高湿地保护科学化水平。加大各级财政湿地保护资金投入，深入实施湿地生态保护和修复工程，积极完善湿地生态补偿机制，鼓励企事业单位参与湿地保护、湿地生态修复和湿地智慧监管运营等地方配套项目，实现政府、企业、社会等多方共赢，实现湿地保护、湿地生态修复、湿地生物多样性保护等目标。
（四）进一步探索湿地资源合理利用途径。要正确处理经济发展与湿地保护的关系，加强正面典型引导，科学合理利用湿地资源，通过利用生态链，延伸产业链，实现湿地资源的可持续利用。要积极发挥湿地多种功能，实现生态效益、经济效益、社会效益有机统一，有条件的地方可探索湿地资源合理开发利用的有效做法，加强湿地公园配套基础设施建设，让湿地真正成为人民群众共建共享的绿色空间。加强湿地保护工作的交流与合作，借鉴国内外湿地保护修复的先进理念和经验。湿地保护要与乡村振兴统筹规划协调发展，充分挖掘湿地生态资本的价值，发展湿地研学游、湿地康养、湿地自然教育、生态农业等产业，助力乡村振兴。
（五）进一步健全湿地保护工作机制。要压紧压实各级政府及有关部门湿地保护主体责任，健全日常管理制度，切实履职尽责，确保湿地保护目标和管理任务落地落实。健全湿地保护协作和信息通报机制，形成统筹协调、齐抓共管、同向发力的湿地保护工作格局。积极推动智能互联网监控平台建设，在重点区域建设先进的监控、警报体系，发现问题后及时介入，实现“人防”与“技防”相结合，做到管控保护全覆盖。继续发挥林长制、河（湖）长制考核推动作用，将湿地保护纳入地方政府综合绩效评价内容。健全湿地保护管理机构，加强湿地专职技术人员培训。完善湿地保护行政执法机制，积极开展专项执法行动，加大日常巡查监督力度，依法依规查处违法违规行为，真正形成保护更加严格、监管更加有力的湿地保护新格局。
以上报告，请予审议。