国家豁免指的是一国法院不管辖、不处理以外国国家为被告的案件，也不对外国国家财产采取强制措施。中国制定《外国国家豁免法》是贯彻习近平法治思想，推进全面依法治国、促进高水平对外开放的重要举措。《外国国家豁免法》草案借鉴国际通行规则，尊重外国国家享有豁免的一般原则，规定了合理的豁免例外范围以及豁免诉讼中的程序等问题，维护自然人、法人和非法人组织以及外国国家享有的正当合法权益。
一、制定《外国国家豁免法》的必要性
制定《外国国家豁免法》是完善中国特色社会主义法治体系的需要。党的二十大报告对全面依法治国工作作出战略部署，提出完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法。国家豁免问题是外交和司法领域的一个重要问题。20世纪70年代以来，世界绝大多数国家通过立法等方式实施限制豁免。联合国大会2004年通过并于2005年1月17日开放签署的《联合国国家及其财产管辖豁免公约》也采纳限制豁免制度，我国已签署但尚未批准该公约。长期以来，中国一直坚持绝对豁免政策，在2005年制定了《外国中央银行财产司法强制措施豁免法》，但是尚未制定全面规定国家豁免问题的专门法律。中国制定《外国国家豁免法》，规定外国国家在中国享有的豁免及其例外等问题，旨在健全国家豁免这一外交和司法领域急需的法律制度。它是贯彻落实习近平法治思想，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的具体体现。
制定《外国国家豁免法》有助于推动高水平对外开放。中国的发展，离不开国际交往，需要用好国际国内两个市场、两种资源。随着改革开放走向纵深，在更高水平的全方位开放背景下，中国正不断优化法治化透明化国际化营商环境，国际交往愈加频繁和深入。法律服务和争议解决机制是营商环境的重要组成部分。高水平对外开放和营商环境的提升要求平等保护外国国家和中国境内外自然人、法人和非法人组织的合法权益，要求为外国国家和中国境内外自然人、法人和非法人组织提供高效、快捷、具有公信力的争议解决平台及方案。世界上各主要国家均已采纳限制豁免制度，允许本国法院在外国国家从事商业活动等非主权行为时行使管辖权。中国在国家豁免问题上长期坚持绝对豁免，境内外自然人、法人和非法人组织实际上难以在中国法院、仲裁机构解决与外国国家之间的争议，而只能在境外法院、仲裁机构解决与外国国家之间的争议。国家豁免立法的空缺，制约了中国处理国家豁免这一外交和司法工作的法治化水平，限制了中国利用国家豁免原则和规则处理外交和司法工作的能力，影响了境内外自然人、法人和非法人组织在与外国国家发生争议时有效地在中国法院、仲裁机构解决争议的可能性，这不但影响了中国法律服务等行业的发展，也一定程度上影响了中国营商环境的提升。对接各国国家豁免立法及《联合国国家及其财产管辖豁免公约》等国际通行规则，制定《外国国家豁免法》，有助于为中国境内外自然人、法人和非法人组织运用法治和规则维护自身合法权益提供更多工具，有助于中国的高水平对外开放。
制定《外国国家豁免法》是坚持统筹推进国内法治和涉外法治、深入推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。党的二十大报告提出以良法促进发展、保障善治。传统上，中国主要以外交谈判等方式处理国家豁免这一复杂的外交和司法问题。在当前复杂多变的形势下，考虑到深入推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，以及国际交往中需要加强国际法运用，维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序，制定《外国国家豁免法》是回应新形势要求，提升外交、涉外司法效能以及统筹推进国内法治和涉外法治的重要举措，也是参与国际治理的重要组成部分。制定《外国国家豁免法》，有利于在国家豁免这一国际法领域贡献中国方案和中国智慧。《外国国家豁免法》既尊重外国国家的豁免待遇，又允许外国国家和中国境内外自然人、法人和非法人组织在中国领域内通过法治化的方式解决争议，有助于更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，有助于在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。
二、《外国国家豁免法》与国际通行规则接轨
欧洲国家早期通过司法判例以及1972年《欧洲国家豁免公约》采纳限制豁免原则。美国1976年制定《外国主权豁免法》，最早采用单行法确定限制豁免原则，英国、新加坡、巴基斯坦、南非、马拉维、加拿大、澳大利亚、阿根廷、以色列、日本、西班牙、俄罗斯等国也制定了关于外国国家豁免的单行立法。法国、意大利、土耳其、巴西等绝大多数国家虽未制定专门的国家豁免立法，但通过在民事诉讼法律中纳入专门条款、司法判例等方式采纳限制豁免原则。美国、英国、日本、俄罗斯等就国家豁免制定的单行立法、《欧洲国家豁免公约》和《联合国国家及其财产管辖豁免公约》在国家豁免的具体规则存在一些差异，但核心内容均包括：外国国家原则上享有豁免；外国国家仅在商业活动等非主权行为时不享有管辖豁免；外国国家财产仅在外国国家明示放弃豁免等情形下不享有司法强制措施豁免；诉讼程序规则；不影响外国国家依据国际法和本国法所享有的其他特权和豁免。
《外国国家豁免法》草案框架清晰，结构合理，立法体例、具体内容均与国际通行规则接轨。草案第一条、第二条规定立法目的和宗旨、明确外国国家的定义。第三条明确规定外国国家享有管辖豁免作为一般原则，只有本法另有规定的才不享有豁免。第四条至第十二条规定外国国家接受管辖的方式，并明确外国国家在从事商业活动、为获得个人提供的劳动或者劳务与个人签订合同、造成人身和财产损害等少数情形下不享有管辖豁免。第十三条和第十四条规定司法强制措施豁免及其例外，对外国国家财产给予特别保护，规定不得对外国中央银行或类似金融管理机构的财产以及其他特定种类财产采取强制措施。第十五条至第十八条充分考虑了外国国家豁免案件的特殊性，对送达、缺席审判、行政部门作用等特殊程序问题作出规定，做到了与民事诉讼法等相关法律的有效衔接。第十九条规定外国外交、领事和特别使团以及外国国家元首、政府首脑、外交部长等依法享有的特权与豁免不受影响。第二十条基于维护国家主权的需要，规定外国法院给予我国国家和财产的豁免低于本法的，我国法院可以实行对等原则。第二十一条规定中国缔结或者参加的国际条约优先适用，以法律的形式庄严宣告中国遵守和尊重对中国有效的国际条约义务。
党的二十大报告提出“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”“全面推进国家各方面工作法治化”。《外国国家豁免法》草案立法体例、具体内容均与国际通行规则接轨，既保障中国境内外自然人、法人和非法人组织的合法权益，维护国家主权，又保障外国国家享有的合法权益，有助于促进国际交往和高水平对外开放，是涉外法律法规体系的重要组成部分，是中国特色社会主义法治体系的重要成果，是统筹推进国内法治和涉外法治的最新成就，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要进展。
（作者李庆明，为中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员）