“行政复议的范围还应继续扩大。”
这是十四届全国人大常委会第三次会议近日对行政复议法修订草案二审稿进行分组审议时，委员们提出的最为集中的审议意见。
行政复议是监督行政权依法公正行使、促进行政机关自我纠错、保护群众合法权益的重要制度。提请本次会议审议的行政复议法修订草案二审稿认真落实中央全面依法治国委员会行政复议体制改革方案精神，优化完善行政复议制度。
修订草案二审稿完善了行政复议范围的有关规定。将行政赔偿决定纳入行政复议范围，细化可复议的行政协议的具体类型，同时进一步限定了行政复议不受理的事项范围。但委员们认为，从有关数据的对比分析可以看出，目前大量的行政争议并未进入行政复议程序。从案件数量来看，行政复议的案件数量总体也低于行政诉讼。建议进一步研究扩大行政复议受案范围，适当增加前置条款，更好地发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。
行政复议的成本远低于行政诉讼
据了解，目前世界上许多国家解决行政争议不是主要靠行政诉讼，而是靠行政复议。行政复议案件数量和行政诉讼案件数量之比，有的国家是7：1，有的国家是8：1，甚至有的国家是24：1，绝大部分行政争议是靠行政复议来解决的。
“行政复议的成本要远远低于行政诉讼的成本，诉讼是解决矛盾纠纷成本最高的一种手段。但是我国行政诉讼案件比行政复议案件多。”景汉朝委员建议，改变现在行政复议和行政诉讼倒置的局面，应适当扩大行政复议案件的受案范围。
李钺锋委员在调研中了解到，目前，行政复议年均办案数量为20万件左右，然而同期行政诉讼一审案件数量为30万件左右，同期行政纠纷信访案件在400万件到600万件。实践中，有关部门作出的道路交通事故责任认定、鉴定意见，高等学校录取等涉及公民基本权利的行政行为数量庞大，一旦存在瑕疵，就会对行政相对人的合法权益产生实际影响，但这些行政行为并未明确纳入行政复议的受案范围。
“由此可见，大量行政争议并没有进入行政复议程序，在行政争议处理上仍然呈现‘大信访、中诉讼、小复议’格局。”李钺锋建议，在进一步调研的基础上，适度扩大行政复议的受案范围，更好落实行政复议合法、公正、公开、高效、便民、为民的原则，充分发挥其化解行政争议的主渠道作用，推动法律、法规的正确实施。
草案行政复议范围规定有待完善
修订草案二审稿第十一条规定了公民、法人或者其他组织可以申请行政复议的14种情形。分组审议中，委员们认为目前规定的范围仍然偏窄，建议对受案范围的规定作进一步调整。
张轩委员指出，行政复议是行政行为有可能侵犯公民合法权益之后的一个救济手段，有更便捷、更灵活的特点。他认为，行政复议的受案范围应该扩大。“从国家治理的角度来说，司法机关的行为应该是最后一道防线。从社会风气的导向来说，公民不应以诉讼为荣，不能导向好诉之风。同时要发挥行政机关快速处理群众诉求的优势。”
“现在修订草案二审稿规定的行政复议受案范围，甚至比行政诉讼法的受案范围还窄，这完全不应该。如果要发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，必须进一步扩大受案范围。”叶赞平委员指出，从法理上讲，行政机关作出的任何行政行为，上级行政机关都有权复议，有权进行监督和纠正。
如何进一步扩大行政复议范围
那么，应当如何扩大行政复议的范围？
李巍委员建议将一些对行政相对人合法权益产生实际影响的行政行为纳入行政复议范围。
“比如，公务员招录、高等学校录取等涉及公民基本权利的行为以及道路交通事故的责任认定和鉴定意见等等。将这些现实中大量存在的行政争议纳入行政复议的受案范围，既有利于行政机关自我纠错、减少信访和诉讼的数量，又可以充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。”李巍说。
吴晶委员建议，把“公务员招录争议”等纳入行政复议的受理范围。同时，除了列举式肯定和列举式排除以外，还可以概括规定其他均属于受理范围，以便减少实践中对是否属于复议受理范围的争议，及时解决行政纠纷。
吕忠梅委员建议，把部分对行政相对人合法权益产生影响的“内部行政行为”和“准行政行为”纳入行政复议的范围。具体来讲，将涉及公务员招录、高等学校录取等涉及公民基本权利的行为；对行政相对人权益产生实际影响的道路交通事故责任认定、鉴定意见等行政诉讼没有办法解决但是客观存在，并且数量很庞大的行政争议，纳入行政复议的受案范围。
在叶赞平看来，有几大类案子必须纳入行政复议的受案范围：一是有关行政责任认定的案件，包括交通事故责任认定、消防责任认定。二是公务员招录、大学招生。三是规范性文件的审查。
吕世明委员建议将对行政相对人合法权益产生实际影响的规章以下的规范纳入行政复议范围，同时删除列举过多的负面清单，进一步扩大复议前置的范围，健全行政复议决定方式，丰富行政复议处理方式，从而达到更好的效果。