10年前，2013年4月25日，十二届全国人大常委会第二次会议表决通过了旅游法。这是十二届全国人大常委会通过的第一部法律，也是我国旅游业史上首部旅游法。
“旅游法的诞生，取决于客观环境、时代的发展和人们的共识。”作为10年前旅游法起草领导小组副组长，回忆起当年这部法律的立法过程，全国人大财经委原副主任委员尹中卿依然印象深刻。
旅游法为何“三十年磨一剑”姗姗来迟
“我们起个大早，赶个大晚。”10年前，旅游法表决通过后，尹中卿曾在公开场合用这样一句话来形容旅游法的出台过程。
作为改革开放初期启动的立法项目之一，早在1982年，国务院有关部门就着手起草旅游法。1988年，旅游法曾列入七届全国人大常委会立法规划。但由于我国旅游业发展尚处于起步阶段，各个方面对旅游立法认识不尽一致，旅游立法工作被搁置。1990年3月，原国家旅游局牵头成立了旅游法起草小组。旅游法草案经过反复研究和认真修改，于1993年形成送审稿。但由于当时中共中央作出关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定，适应旅游市场新的发展需要，旅游法起草工作再被搁置。
八届全国人大以来，社会上要求制定旅游法的呼声进一步提高，全国人大代表也多次呼吁加快制定旅游法。于是，旅游法起草工作再次启动。
前后酝酿了30年才得以出台，在尹中卿看来，主要是当时的旅游业还没有发展到相应的程度。“可以说，立法必须与经济社会发展阶段相适应，在旅游法的立法工作中体现得最为明显。”尹中卿说，制定旅游法必须要经济发展到一定阶段，居民收入达到一定水平。老百姓收入提高了，闲暇时间也多了起来，国民经济发展到一定的水平，吃（餐饮）、住（住宿）、行（交通）、游（观光）、购（购物）、娱（娱乐）等都发展到一定程度。同时，《旅行社条例》《导游人员管理条例》《中国公民出国旅游管理办法》等行政法规先后出台，有关部门还制定了30多件旅游行政规章，全国31个省（区、市）人大常委会都制定了旅游条例或旅游管理条例，这些都为制定旅游法奠定了基础。尹中卿将这些视为旅游法出台的“天时”和“地利”。
旅游法为什么要由人大主导起草
具备了“天时”和“地利”，“人和”也不能缺。
旅游产业链条长，关联110多个行业，涉及国务院20多个部委。因此，仅靠原国家旅游局一个副部级单位协调旅游立法工作，几乎是不可能完成的任务。考虑到这一现实，全国人大财经委就把旅游法的起草工作担了起来，起草工作由财经委主导。
2009年12月18日，十届全国人大财经委牵头组织国家发改委、原国务院法制办、原国家旅游局等23个部门和有关专家成立旅游法起草组，由时任主任委员石秀诗担任领导小组组长，尹中卿担任副组长。
“当时争论较多的实际上就是部门利益问题。人大比较宏观、超脱、中立、公允，容易摆脱部门利益和短期考虑羁绊。在保障与管理方面，人大也往往更强调保障公民和企业的合法权利。因此由专委会主导立法，有利于推进立法，也有利于协调各部门之间的关系。”尹中卿说。
经过两年多的努力，起草组先后到十多个省（区、市）开展调研，数易其稿，形成了比较成熟、比较完善的法律草案。2012年8月27日，旅游法草案提请十一届全国人大常委会第二十八次会议初次审议。此后，常委会会议对草案进行了二次和三次审议。
2013年4月25日，十二届全国人大常委会第二次会议表决通过了旅游法。
旅游法是一部什么样的法律
每个人都是旅游者。尹中卿强调说，旅游法并不是单纯的行政管理法律，这部法律采取了综合立法模式，既是促进法、行业行政管理法，也是民商法。
旅游法从头到尾的设计都以旅游者为核心，突出以人为本的理念，专设了旅游者一章，明确旅游者权利义务，这在世界各国旅游立法中也是一大亮点。
“现在回头看，旅游法在这方面还是具有前瞻性的。”尹中卿说，旅游法的最大亮点，就是坚持以人为本、安全第一，以保障旅游者合法权益为主线，平衡旅游者与旅游经营者和旅游从业人员之间的权利、义务和责任，强化政府及其有关部门监管，规范旅游市场秩序，保护和合理利用资源，促进旅游业持续健康发展。
旅游法有没有留下遗憾
十年后回看旅游法，尹中卿觉得，最大的遗憾就是零负团费问题至今都没有很好地解决。
制定旅游法的时候，我国旅游市场不正当竞争问题比较严重，特别是愈演愈烈的零负团费经营模式，严重损害旅游者和经营者合法权益，迫切需要制定法律，为实现旅游业持续健康发展创造良好的法治环境。因此，旅游法当时的一大亮点就是专门针对零负团费作出规定。
旅游法第三十五条规定，旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。旅行社组织、接待旅游者，不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目。但是，经双方协商一致或者旅游者要求，且不影响其他旅游者行程安排的除外。发生违反前两款规定情形的，旅游者有权在旅游行程结束后三十日内，要求旅行社为其办理退货并先行垫付退货货款，或者退还另行付费旅游项目的费用。
据尹中卿回忆，最初财经委起草的草案对于零负团费问题规定得较为严苛，草案明确禁止旅游活动中出现任何购物行为。只要游客向有关部门投诉，导游、领队、旅行社就要无条件退赔，同时还规定了1倍至10倍的罚款。“但后来，有关方面反映，完全禁止旅游购物行为不太现实。因为有些游客就是想在外面玩的时候顺带购买一些当地土特产等，甚至有的人到巴黎、东京、香港旅游的主要目的就是购物。”尹中卿说。
有鉴于此，经过反复征求意见并与有关方面沟通，草案最终修改为现在第三十五条的模样，增加了“但书”例外条款规定。从实践效果看，这样规定就难以杜绝零负团费。在尹中卿看来，零负团费问题不能单单靠立法来解决。“因为这更多的是消费习惯和道德层面的问题。如果双方都本着诚信原则，特别是旅游者不参加那些明显低于成本的组团旅游，就不会出现零负团费带来的纠纷。”尹中卿指出，一方面，要加强对旅游者的教育，全面提高旅游者的素质。要让旅游者知道，只有付出合理的费用，才能获得相应的等值服务，不要抱着占小便宜的心态去报团，羊毛终究出在羊身上，天下没有免费的午餐。另一方面，要加强对旅游从业者的教育，不要搞各种不规范的“擦边球”“小动作”，可以把佣金放在明处，在订立旅游合同的时候明码标价，直接标明领队费和导游费金额或者比例。
与此同时，还要严格执法。各级政府相关部门要根据旅游法以及相配套的行政法规和部门规章的规定，如果出现零负团费违法行为，要依法给予相应的罚款、吊销执照、批评教育等。“总之，行政执法手段还是比较足的，就看用不用或者是用没用到位。”尹中卿说。
除了零负团费问题，景区门票价格太贵也是尹中卿觉得时至今日也还未能解决好的问题。
“不能让旅游成为有钱人的特权。”尹中卿说，对于景区竞相提价的现象，起草组曾经进行过调研，有些地方给出的解释是通过涨价来达到限流的目的。实际上国外很多国家公园都免费开放或者收取很低的费用，主要靠预约先来后到，控制流量。
在尹中卿看来，这一规定现在之所以饱受诟病，根源在于把旅游定位为旅游经济。“实际上，这种定位是不妥的。旅游不能只是为了赚钱。景区可以收费，但是不能被当成赚钱的工具。对于旅游业，一定要转变根本观念。”尹中卿指出，当经济社会发展到一定程度，旅游就变为文化产业，属于公共服务产品，目的是为了让人们感受到精神上的欢愉和身体上的康健。对于历史文化遗产，公共自然资源如地质、森林、湿地、海滩，各级政府为主投资的公共设施特别是红色旅游资源，都应该体现公共服务产品性质，逐步对少年儿童、老年人、残疾人等特殊群体免费，最终对全体公民免费。
“总之，如果将旅游定位为有利于人的身心健康的产业，那么就会走出宽广的大道。如果把旅游定位为赚钱的产业，路就会越走越窄。”尹中卿说。
面对新形势旅游法该如何完善
旅游法既是保障法，也是规范法，更是促进法。伴随新形势新问题，旅游法修法工作已经迫在眉睫。
国家鼓励、国家支持、国家倡导……细心观察可以发现，旅游法中有不少诸如此类的具有正面鼓励性、提倡性的规定。在尹中卿看来，这些导向性的法律规定还是略微偏软了点儿。下一步修法时，应当考虑增加一些处罚或者强化管理。“保护旅游者再硬气一点，让这个牙齿再锋利一点，效果可能会更好一些。”尹中卿说。
他同时建议在旅游法中加入有关公益诉讼的内容。“制定旅游法的时候，还没有公益诉讼这一制度。对于一些涉及众多旅游者的案件，适当引入公益诉讼制度，会更有利于旅游者维权。”
尹中卿还建议就“驴友”野游遇险的救援活动进行规范。“主要还是想让游客对自己的安全负责，不能明知会有安全隐患还要去冒险最终浪费公共资源，更不能让其他救援人员付出生命的代价去救人。”尹中卿说。（朱宁宁）