贵州省监察委员会
关于加强监察工作制度建设情况的报告
（2021年7月27日在省十三届人大常委会第二十七次会议上）
贵州省监察委员会主任
夏 红 民
省人大常委会：
根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国监察法》规定，按照本次会议议程，下面，我代表贵州省监察委员会报告开展监察工作制度建设情况，请予审议。
一、开展监察工作制度建设情况
加强监察工作制度建设，是贯彻落实习近平法治思想的具体行动，是深化国家监察体制改革的重要内容，是促进监察工作规范化法治化建设和高质量发展的必然要求。省十三届人大第一次会议选举产生首届贵州省监察委员会（以下简称省监委）以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在中央纪委国家监委和省委的直接领导下，省监委增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，与时俱进推动监察制度建设、提升监察工作规范化法治化水平，为深化反腐败斗争、净化政治生态、推动全省经济社会发展提供了坚强保障。
（一）深学笃用习近平法治思想，不断增强法治意识、法治思维、法治素养
一是狠抓思想武装。坚持省监委委务会议“第一议题”学习制度，学懂弄通做实习近平新时代中国特色社会主义思想。先后召开省监委委务会议、理论学习中心组集中学习研讨会、深化改革工作会114次，举办领导干部研讨班、培训班、读书班150期，跟进学习习近平总书记关于全面依法治国、深化国家监察体制改革等方面的最新重要论述；结合开展“不忘初心、牢记使命”主题教育、党史学习教育、党史新中国史改革开放史社会主义发展史学习宣传以及我省“牢记殷切嘱托、忠诚干净担当、喜迎建党百年”专题教育，将学习习近平法治思想与学习中华民族优秀法治文化、监察文化以及中国共产党依规治党、依法治国的历史贯通起来，把准政治方向、坚定政治立场，把坚持和加强党的全面领导贯穿到监察工作制度建设的全过程，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，推动贵州监察工作沿着法治的轨道运行。
二是及时跟进学法。坚持第一时间组织学习贯彻宪法、监察法、刑法、刑事诉讼法、政务处分法、民法典、监督执法工作规定等重要法律法规以及相关配套文件制度，吃透内涵要义，增强法治自觉。定期汇编监察法规制度，将其纳入全员培训重点内容，省级开展专题培训21期，各市县对表对标开展培训，实现监察法规制度培训全覆盖；省监委领导班子成员带头上讲台授课辅导，邀请国家监委等上级有关领导、省外有关专家学者来黔开展学法专题辅导36次；组织集中学习19门国家监委系列培训课程视频，组织全省监察干部，从省监委班子成员到乡镇监察办公室工作人员全员参加监督执法专业知识考试，推动全省监察系统学法尊法蔚然成风。
三是注重实践练兵。结合2018年部署开展的“干部培训年”、2019年“队伍建设年”、2020年“能力提升年”、2021年“规范化法治化建设年”，还研究制定了全省监察系统能力建设三年规划（2019—2021）经省委常委会审议通过后组织实施。将监察法规制度学习与干部队伍建设深度融合，全面实施青年业务骨干和拔尖人才“双千工程”。组织开展监督执法业务大比武，抽调基层干部跟班参加省监委专案、专项监督，多措并举提高运用法规制度监督执法能力。大兴调查研究之风，围绕执法用法、建章立制所涉的重点课题开展攻坚，研究破题思路举措，推动成果转化。
四是营造法治氛围。充分发挥“网微报刊”媒体融合优势，深入开展监察法规制度宣传教育。在省监委网站开设法规制度栏目，设置调研法规参考、国家法律法规、权威答疑、法规电子汇编等子栏目，动态刊发法律法规制度；在省监委微信公众号跟进转发“监察法释义”“案例解读监察法”“解读政务处分法”“民法典”等内容；在贵州日报“党风廉政”半月刊和《贵州纪检监察》杂志开展监察法规制度宣传解读、释疑解惑；在国家监委“网、报、刊、微”媒体宣传报道贵州监察工作成效与经验。扎实推进全省监察系统普法工作，深入开展民法典等法律法规宣传，为法治建设营造良好氛围。
（二）坚持既审慎稳妥又积极作为，与时俱进建立健全全省监察工作制度体系
一是围绕规范监督执法工作流程，建立完善“程序类”工作制度。严格以党中央和全国人大及其常委会、国家监委出台的法律法规制度为依据，在总结提炼改革实践经验的基础上，省监委对内部业务工作流程进行重构，出台了61件“程序类”工作制度，细化了问题线索从信访室进、到案管室分、再由有关监督室和调查室办、审理室出的全流程程序规定，既让监督执法工作有章可循、有规可依，又从流程程序上对监督执法权进行监督制约。其中，从面上制定了监督执法工作规范，配套制作文书模板和流程图，并按年度修订更新，为规范开展监督执法提供了一部详细具体的操作指南；从点上制定了问题线索分办与处置工作办法、立案决定处分宣布和执行办法、政务处分等决定执行工作规程、省管干部违法案件审理工作流程及文书规范、生产安全责任事故追责问责调查工作规定及调查中加强协作配合的指导意见等系列针对具体业务的规定。
二是围绕促进廉洁从政规范用权，建立完善“实体类”工作制度。省监委制定监督工作办法，对政治监督、日常监督、专项监督等进行细化规定，为履行监督职责提供制度遵循。在护航战疫战贫过程中，制定监督保障打赢疫情防控阻击战、脱贫攻坚挂牌督战以及扶贫领域腐败和作风问题专项治理、开展巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接监督等25个规范性文件，指导因时因势开展精准监督。在开展领导干部利用茅台酒谋取私利问题专项整治过程中，协助省委制定《关于严禁领导干部利用茅台酒谋取私利的规定》，对领导干部利用茅台酒谋取私利等违法违规行为作出细化规定，开出“负面清单”；与省法院、省检察院联合制定《关于办理收受茅台酒涉嫌职务犯罪案件若干问题的参考意见》，规范办理收受茅台酒涉嫌职务犯罪案件。制定出台监察职能向基层延伸的有关规范性文件，依法授予省监委派驻（派出）机构以及派驻省管国企、高校监察专员办公室和乡镇监察办公室一定的监察权限，实现监察监督全覆盖。制发规范性文件，在加大对以行贿等违法手段所获不正当利益追缴力度同时，充分保障民营企业者人身和财产合法权益。制定处置诬告陷害和开展澄清正名实施办法，切实保护公职人员合法权利，激励担当作为。
三是围绕加强与执法、司法机关协作配合，建立完善“协作类”工作制度。在省监委成立初期，分别与省委政法委、省法院、省检察院、省公安厅、省司法厅联合制定办理职务犯罪有关办法。此后，紧跟深化监察体制改革步伐陆续制定了一批“协作类”制度规定，推动加强监察机关与司法、行政执法及其他部门的协作配合，凝聚反腐败工作合力。充分吸收审计、公安、检察、法院等执法司法机关的意见，协助省委制定执法机关和司法机关向监察机关移送问题线索工作实施办法，细化明确有关部门应向监察机关移送问题线索的情形、主体、方式、时限要求等。与省公安厅联合制定提请公安机关协助采取搜查、留置、通缉措施的实施细则，畅通与公安机关案件查办的协作。与省检察院联合制定《关于在办理职务犯罪案件中进一步建立健全衔接配合机制的若干规定》，规范职务犯罪管辖、检察院提前介入、移送审查起诉等事项。与省自然资源厅联合出台工作联系协调制度，畅通不动产登记查询渠道。这些制度的出台，在有效促进监察机关与执法机关、司法机关协作配合的同时，又形成了相互监督、相互制约的有效机制。
四是围绕监督约束监察权力运行，建立完善“束权类”工作制度。始终牢记“打铁必须自身硬”的殷殷嘱托，突出刀刃向内，强化自我监督、内控制约。严格落实双重领导体制和重大事项请示报告制度，制定向中央纪委国家监委、省委请示报告报备事项清单，并跟踪督促落实到位。建立特约监察员制度，省监委聘请包括7名全国人大代表和省人大代表在内的20名特约监察员，依法接受外部监督。主动借鉴巡视经验做法，创造性制定内部督查制度体系，推动一届任期内实现内部督查全覆盖，强化对内政治监督。出台“三个必须十五个不得”行为规范、防范和应对打听及干预监督检查案件调查以及违规办事的答复要点、在监察干部监督工作中贯彻落实“四种形态”的指导意见、下级监委主要负责人以及省监委干部外出报告制度等，强化对监察干部的监督约束。制定干部监督执法工作指南、在处置监察干部问题线索中进一步优化谈话方式运用的意见、监察干部问题线索予以了结工作办法、监察干部违纪违法案件“一案一整改”工作流程等，修订监察干部问题线索交办、转办及跟踪工作办法，不断规范干部监督工作。
实践中，我们坚持边学习、边调研、边工作、边总结，在配合参与国家监委研究制定监察法规制度的同时，全面推进“立改废释”和备案审查各项工作。2018年、2019年、2020年，省监委结合实际分别制定监察工作制度37个、34个、46个，今年上半年又制定了15个，逐步形成了以监督执法工作规范为主、其他配套制度为辅的“1+N”制度体系；对监察体制改革以来出台的监察制度先后开展3轮清理，宣布废止22件、失效18件、修改40件；扎实开展法规制度疑难问题解释，特别是针对监督执法实践中领导干部范围难以把握的问题，专门制定省管正职、副职领导干部及其他干部职务名称表和工作提示，区分具体情形，精准界定范围；制定出台规范性文件备案审查管理办法，推进备案审查工作制度化常态化，共对下一级监察机关（机构）规范性文件备案审查60件、对委机关规范性文件合法合规性审查62件，向国家监委备案62件。
（三）把制度优势转化为治理效能，推动监察工作高质量发展
一是以法治思维和法治方式反对腐败。认真履行宪法、监察法赋予的神圣职责，坚持以程序公正保障实体公正，以程序正确保障实体正确，把法治思维、程序意识、制度意识贯穿反腐败工作全过程，确保每个案件都经得住实践、历史和人民的检验。在信访举报环节，深入落实检举控告工作规则以及信访接待工作规程、检举控告检查督办工作规范等制度规定，从接收、研判、受理、分办、交办、督办等各个环节规范信访举报；在案件监督管理环节，严格执行案件监督管理工作规则，落实统一管理、集体研判、分办处置有关规定，促进案件监督管理制度化程序化；在调查环节，严格措施使用，规范收集证据；在审理环节，严格执行“事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备”二十四字方针，严把案件质量关；在以案促改环节，制定落实“一案一整改”指导意见及其实施细则、监察建议暂行规定，要求案发地区和单位深化监督机制改革、促进制度完善、规范权力运行，推动标本兼治。
二是依法保障当事人的合法权益。严格程序审批，加强对监察调查措施的使用管理。注重保障当事人的财产权，在执行查封、扣押、冻结等调查措施时，经查明与案件无关的，及时解封、解冻、返还当事人；注重保障当事人的人格权，坚持文明执法、规范执法，杜绝侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚等行为，对涉及当事人不宜公开的问题，严格执行保密规定，切实为当事人守密。积极处理受贿行贿一起查和保护民营经济发展的关系，既严肃查处巨额行贿、多次行贿等行为，又采取有效措施减少对涉案民营企业的影响。
三是善用政策策略激发正向能量。坚持惩前毖后、治病救人的方针，坚持严管厚爱结合、激励约束并重，将“四种形态”拓展运用到监察执法全过程。坚持实事求是、纪法情理融合，全省监察机关运用“四种形态”批评教育帮助和处理157593人（次），其中第一、二、三、四种形态分别为101398、45871、6376、3948人（次），第一、二种形态占比达93.4%，有效发挥了抓早抓小、防微杜渐作用。全面落实“三个区分开来”，认真落实政务处分法从重、从轻、减轻、免予处分、不予处分等规定，该宽则宽、该严则严，树立支持干事者、保护创新者、宽容失误者、严惩腐败者的鲜明导向。全省为受到不实举报的658名干部开展澄清正名，使之放下包袱、轻装上阵，保护干事创业的积极性。
四是加强和改进复审复核工作。坚持“审复分离”，把复审复核职能从案件审理部门划转到法规部门，强化对监督执法权的内部制衡。制定复审复核工作办法，建立复审复核集体研判机制和逐级审核把关机制，依法保护受处分公职人员的正当权益。深入开展国家监察体制改革以来全省申请复审复核后改撤处分处理决定案例调研，通过及时发现和纠正问题，倒逼案件质量提升。将思想政治工作贯穿复审复核工作全过程，运用理想信念、事实证据等，让申诉人真诚认错悔错知错，切实在思想教育中释德释法、在复审复核中传道传情。
五是从严加强自身权力运行监督。把案件质量评查作为提升案件质量的抓手，修订评查标准及评分细则，推进评查工作规范化制度化，督促全系统严格按照权限、规则、程序开展监督执法。把监察法规制度执行情况纳入日常监督范畴，常态化开展监察法规制度执行情况专项监督检查和办案工作安全检查，在发现问题、严肃整改同时，推动有关地区和单位举一反三、深化改革、堵塞漏洞。抓实内部督查，今年将实现全覆盖，对监察干部执法违法问题“零容忍”，坚决防治“灯下黑”。
二、工作中的初步体会和存在的主要问题
回顾我省开展监察工作制度建设、促进监察工作规范化法治化的实践，有以下五个方面的体会尤为深刻：
一是必须坚持党对监察工作的全面领导，坚决做到“两个维护”。党中央的鲜明立场、坚决态度和强有力措施，是做好监察工作的根本保证。必须旗帜鲜明讲政治，持续深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，贯彻落实习近平法治思想，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，将坚持和加强党对监察工作的全面领导、坚决做到“两个维护”贯穿执行宪法、监察法和制度建设始终，切实体现党的主张、彰显党的意志，确保监察工作制度建设始终沿着党中央指引的正确方向深化发展。
二是必须坚持制度建设与深化改革同频共振。破解新时代监察工作实践中的困难和问题，关键在于突出问题导向、目标导向和结果导向，充分发挥改革先导、突破、创立作用，既把具体改革举措作为完善制度机制的重要依据，又把完善制度机制作为固化改革成果的有力保障。要坚持有理想但不能理想主义，决不能简单贪大求全，善于在原有制度基础上添砖加瓦，在现有制度框架下打通堵点，做好“精装修”，通过改革的办法与时俱进解决实际问题，完善监察制度体系。
三是必须坚持系统集成、协同高效的理念。系统集成、协同高效，既是全面深化改革的现阶段特征，也是加强法规制度建设的重要方法论。加强监察工作制度建设，必须坚持集成为先，力求于法周延和于事有效相统一，紧密结合实际，解决好监察工作规范化法治化建设中的痛点难点堵点问题，不断将实践鲜活经验固化为制度机制；必须坚持协同为本，促进纪法贯通、法法衔接，畅通监察机关内部责任主体之间，监察机关与巡视机构之间，监察机关与司法机关、行政执法部门和其他部门工作之间的协作配合，形成反腐败斗争强大合力。
四是必须坚持制度的制定、执行、治理一体贯通。制度的生命力在于执行。要坚持把监察工作制度建设与贯彻执行、监察治理统筹结合起来，既把规范自身权力运行放在与监督其他公权力运行同等重要的位置进行谋划，坚决维护监察法规制度的严肃性权威性，确保监督执法权始终在正确轨道上行使，又精准运用法规制度赋予的权限，高质量开展监督执法工作，不断将制度优势全面转化为反腐败治理效能。
五是必须坚持聚焦高质量发展主题。推进监察工作高质量发展，既要强化制度约束，又要提升队伍素质。要不断完善监察工作流程、权限、规则、程序，把实事求是原则贯穿到监察执法各项制度之中，确保客观公正衡量问题，做到纪法情理融合，努力实现政治效果、法治效果和社会效果有机统一；坚持加强监察机关和干部队伍能力建设，引导牢固树立法治意识、程序意识、证据意识，不断提升以法治思维和法治方式反对腐败的能力和水平，切实以监察机关规范化法治化建设推动监察工作高质量发展。
在党中央集中统一领导下，省监委认真贯彻中央纪委国家监委和省委工作要求，在加强制度建设、促进规范化法治化上取得了一些成绩。同时，我们也清醒地认识到，深化国家监察体制改革永远在路上，建立科学完备的制度体系任重道远，依然存在一些突出问题需要在下步工作中进一步解决。
一是重点领域和关键环节还存在制度缺失。如，省管国企高校监察机构的运行，目前在制度上仅对问题线索处置及监督调查措施使用进行了规范，涉及信访举报、监督管理、审理、处置等环节则是参照监察机关监督执法工作规定和省监委监督执法工作规范执行，缺乏具体操作规程。如，一体推进“三不”制度机制不够完善，案件查办、强化监督、深化改革、促进治理相互贯通的制度机制存在缺项短板。
二是学习宣传教育培训还需进一步强化。如，基层在开展监察法规制度学习宣传教育时，不同程度存在新出台时学习宣传教育“一阵风”的现象，经常性、系统性、深度性还需进一步加强。如，监察法规制度培训比较零散，系统规划不足，常态化培训、专业化培训、系统化培训还需进一步提升。如，学习不实、钻研不深、领悟不透、学用脱节的问题依然存在，不善于把理论与实践相结合，以法治方式、法治思维开展工作的能力还需进一步提升。
三是监督检查、考核评价还需进一步加强。如，监察工作制度制定出台后，后续监督检查跟得不紧，跟踪问效做得不够，导致一些制度落实存在温差、偏差、落差等现象，尤其是执法机关和司法机关向监察机关移送问题线索还不够及时、不够到位。如，制度执行情况监督检查系统规划不足，各监督检查主体之间协同不够、衔接不畅，没有形成监督合力。如，制度执行情况和实施效果缺乏系统的考核评价体系，考核评价机制还需进一步健全，考核评价成果还需进一步深化运用。
三、下一步工作考虑
新时代新使命新任务对监察工作规范化法治化建设和高质量发展提出了更高要求，省监委将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想，认真贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神以及习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话、在十九届中央纪委五次全会上重要讲话和视察贵州重要讲话精神，深入落实全面从严治党在完成“十四五”规划和二〇三五年远景目标中的引领保障作用，全面落实十九届中央纪委五次全会、省委十二届八次、九次全会以及十二届省纪委五次全会工作部署，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，坚持稳中求进工作总基调，加强党对反腐败工作的统一领导，以推动高质量发展为主题，以开展“规范化法治化建设年”为抓手，持之以恒加强监察工作制度建设，不断提升监察工作规范化法治化水平、促进监察工作高质量发展。
（一）把加强制度建设、提升规范化法治化水平作为监察工作的重要内容进行谋划和部署。监委主要负责人认真落实法治建设第一责任人责任，强化组织领导和统筹协调，把制度建设摆在重要位置谋划和推进，构建起一级抓一级、层层抓落实的工作格局。推动制度建设与深化国家监察体制改革深度融合，不断在推进改革中完善制度机制、堵塞管理漏洞，在建章立制中深化和巩固改革成果。推动制度建设与监督检查、案件调查等日常业务深度融合，既通过制度规定规范监督执法工作，又通过实践工作检验校正制度规定。推动监察制度建设与调查研究深度融合，切实在调查研究中摸透实情、总结经验、找准问题，促进调研成果转化为制度机制，引领推动监察工作高质量发展。
（二）围绕健全完善“1+N”监察工作制度体系，一体推进内部相互贯通、外部有机衔接。跟进学习贯彻全国人大和国家监委即将制定出台的监察官法、监察法实施条例等法规制度，及时总结全省监督执法实践中的鲜活经验，按年度更新完善监督执法工作规范。制定出台省管国有企业、普通高等院校监察机构监督执法工作规范、涉案财物管理等规定。精准运用党的政策策略，制定提出从宽处罚建议工作规定，推进监察执法实现政治效果、法治效果、社会效果有机统一。在严格执行监审分设、查审分离、审复分开的基础上，健全完善监督检查、案件调查、案件审理相互协调、相互制约机制。强化监察机关与司法机关、行政执法机关和其他部门协作配合，制定指定管辖相关规定等协作制度。细化监察权运行机制，促进监察法与其他法律贯通衔接。
（三）紧扣实现一体推进不敢腐不能腐不想腐战略目标，健全完善标本兼治防治腐败制度机制。协助省委制定出台关于一体推进不敢腐不能腐不想腐的指导意见，打通内在联系，使公职人员因敬畏而“不敢”、因制度而“不能”、因觉悟而“不想”。出台常态化开展扫黑除恶专项斗争监督问责实施意见等制度规定，把严的主基调长期坚持下去，持续强化“不敢”的震慑。制定深化问责工作办法、专项监督工作机制等监督制度规定，做实做细权力运行制约和监督，持续强化“不能”的约束。坚持“惩治防”辩证统一，把严惩腐败与严密制度、严格要求、严肃教育紧密结合起来，制定出台以案促改、开展同级同类警示教育等制度规定，加强思想道德和党纪国法教育，持续强化“不想”的自觉。
（四）推动监察工作制度制定、执行、治理一体贯通，不断把制度优势转化为治理效能。统筹考虑制度制定和制度执行，提升制度建设的针对性可行性，确保立得住、行得通、管得了。定期汇编和发放监察法规制度，深入开展法规制度培训，深入解读制定目的、条文规定和精神实质。拓宽宣传渠道，创新宣传方式，不断提升监察法规制度宣传的覆盖面、有效性。把监察法规制度执行情况作为巡视巡察和监督检查重点，探索建立监察法规制度执行情况考核评价机制，对打折扣、做选择、搞变通造成严重影响的严肃追责问责。统筹抓好“立改废释”工作，一体推进制度制定、审查、备案、解释、执行和清理，及时按要求将国家监察工作制度报国家监委、省人大常委会备案审查。坚持以法治思维和法治方式开展工作，严格规范公正文明执法，保护监察对象以及其他公民、法人和组织合法权益。
（五）完善监察机关自身监督制约制度机制，一体提升全省监察干部法治意识、法治思维、法治素养和法治能力。把监察法规制度作为常态化开展全员培训的重要内容，引导全省监察干部自觉主动把尊法作为价值追求、把学法作为能力基础、把依法作为履职准则、把守法作为自律底线。扎实开展内部督查、专项执法检查、案件质量评查，对不严格依法办事、随意简化程序造成不良影响的严肃问责，确保铁规发力、禁令生威。自觉接受最严格的约束和监督，严格执行打听、干预监督调查处置、请托违规办事的报备及责任追究规定。坚决贯彻国家监委关于加强对监察干部监督的意见，持续完善内部督查制度体系和内控制约机制，扎牢织密监察权规范运行的制度笼子。严深细实、精准规范处置反映监察干部的问题线索，持续整治“灯下黑”，确保党和人民赋予的权力不被滥用、惩恶扬善的利剑永不蒙尘。