如何准确把握法定的人大审查批准权

　　尹中卿

　　审查和批准国民经济和社会发展规划和年度计划并监督其执行，是宪法法律赋予各级人大的重要职权。党的十九届五中全会审议通过了《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，不仅为国务院和地方各级政府拟订“十四五”规划和2035年远景目标纲要（草案）提供了基本遵循，也为全国人大和地方各级人大审查和批准工作指明了方向。

　　依照宪法和法律规定，我国的国民经济和社会发展计划实行“统一领导、分级管理”体制。各级政府行使编制、执行发展计划的职权，各级人大行使审查批准并监督其执行的职权。我国宪法对各级人大审查批准发展规划、年度计划作出了原则规定，全国人大议事规则、全国人大常委会关于加强经济工作监督的决定进行了具体规定，从审批职权、审批程序方面，解决了为什么审查批准、如何审查批准等问题。      

　　（一）审查批准职权

　　宪法第62条规定，全国人大“审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告”，“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”。

　　宪法第99条规定，地方各级人大“依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”“审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告”。

　　地方组织法第9条规定，乡级人大“根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划”。

　　1.宪法法律赋予各级人大的重要职权

　　审查和批准国民经济和社会发展计划，是宪法法律赋予各级人大的重要职权，也是人民当家作主、行使国家权力的重要体现。依照宪法法律规定，全国人大负责审查批准全国的中长期规划、年度计划，以及计划执行情况的报告；地方各级人大负责审查批准本行政区域内的中长期规划、年度计划，以及计划执行情况的报告。

　　依照法律规定和工作惯例，各级政府每年都要向同级人大会议提交计划报告和计划草案。计划报告第一部分主要是上一年度计划执行情况，第二部分主要是本年度计划草案说明。计划草案包括《国民经济和社会发展计划总表草案》（通常称为“计划大表”）和《政府预算内投资计划草案》（通常称为“计划小表”）。

　　2.行使监督权

　　各级人大审议计划报告第一部分，主要是对计划执行情况进行监督，实质上是行使监督职权。主要是结合和对照上年人大会议批准的国民经济和社会发展计划，对过去一年计划执行情况进行评价，查找计划执行中存在的问题、不足，以及遇到的困难，重点看是否完成计划提出的目标、指标和任务。

　　3.行使重大事项决定权

　　各级人大审议计划报告第二部分、审查批准计划草案，既是民主决策的过程，也是科学决策的过程，实质上是行使重大事项决定权。主要是结合过去一年计划执行情况和影响未来发展的关键因素，对本年度计划进行讨论，重点看计划编制原则是否符合党和国家在一定时期内的路线、方针和政策，对形势的分析是否科学，对经济和社会发展中存在的主要问题及其原因的认识是否充分，草案所提出的任务目标、主要指标、工作部署、政策措施是否符合实际状况，是否做到合理分配社会人力、物力、财力资源，是否保证社会总供给与总需求之间的协调，年度计划是否与五年规划和长期发展规划的衔接，是否切实可行。

　　4.人大代表的职责

　　对于人大代表来说，在会议期间参与审议计划报告、审查批准计划，不仅是参加行使国家权力，更是依法履职尽责，也是出席人大会议期间的主要工作。通过人大代表审议讨论，经过报告机关修改，人大会议以通过决议的方式批准计划报告，批准计划，计划经过人大会议表决通过后即具有法律效力。

　　在审查批准计划时，人大代表在会议上提出意见和建议的形式既可以是书面的也可以是口头的，还可以提案等其他方式提出。提出意见和建议的途径既可以选择在会上讲，通过简报反映给各位代表和政府部门，也可以向政府有关部门直接提出，还可以向人大财政经济委员会及人大有关专门工作机构提出。

　　（二）程序设定

　　多年来，全国人大通过制定和修改法律，对程序作出具体规定。各级地方人大也都在积极探索，积累了经验，取得了成效，使计划审查批准程序更加规范。

　　1.初步审查程序

　　全国人大议事规则第31条规定：“全国人民代表大会会议举行的一个月前，国务院有关主管部门应当就国民经济和社会发展计划及计划执行情况、国家预算及预算执行情况的主要内容，向全国人民代表大会财政经济委员会和有关的专门委员会汇报，由财政经济委员会进行初步审查。” 

　　全国人大常委会关于加强经济监督的决定第2条规定：“国务院编制的国民经济和社会发展年度计划草案、五年计划草案以及长远规划草案，应当在全国人民代表大会举行的一个月前，报送全国人民代表大会常务委员会。”

　　由于现行人大会议会期较短，代表大会会议不可能有比较充裕的时间对内容十分浩繁的计划进行深入的、详细的、具体的审查。在这种情况下，根据宪法和法律的基本精神，在代表大会召开之前，各级人大由专门委员会或委托常委会工作机构提前介入，对政府准备提请大会审议的计划草案或编制中的计划草案的主要部分、主要内容进行初步的审查，做好计划的初审工作。

　　依照法律规定和工作惯例，初步审查一般包括4个环节：

　　（1）提前介入。根据宪法和法律的基本精神，近些年来，各级人大探索出很多有益的做法。无论是全国人大还是地方人大，都要组织代表开展专题调研和视察等活动，提前了解计划编制有关问题，为审查和批准计划提前做好准备。人大财经委都要根据需要组织进行前期调研，召开座谈会，邀请政府有关部门、研究机构和专家学者参加，分析研究经济运行和社会发展情况，整理会议简报和其他分析报告，为财经委组成人员研究分析计划执行情况提供参考。就全国人大来说，在每年第四季度，财经委员会组成人员或办事机构工作人员通常要参加中央经济工作会议，参加国务院编制计划有关会议，参加有关综合经济部门年度会议，了解当年经济和社会发展情况和下一年度计划安排，并将有关情况通过简报等形式及时向财经委全体组成人员通报。

　　（2）听取计划编制情况汇报。人大会议举行一个月前，政府有关主管部门向人大财经委和有关的专门委员会汇报计划执行情况和计划草案的主要内容，汇报时还要提交以下材料：一是关于计划执行情况与计划草案的报告；二是计划主要指标(草案)；三是固定资产投资项目安排(草案)；四是初步审查所需要的其他材料。根据经济和社会发展中的重点热点问题，财经委邀请政府其他部门一并参加会议，解答会议提出的问题。如有必要，会后财经委对有关问题进行专题研究。

　　（3）进行初步审查。人大财经委在初步审查的基础上，整理出对计划的初步审查意见。初步审查意见经财经委主任委员办公会议审定后，报人大常委会委员长会议，并送国务院有关部门。财经委和有关的专门委员会组成人员在初步审查会议上的发言，整理印发会议纪要。政府有关部门将对财经委初步审查意见的反馈意见及时向财经委组成人员通报。

　　（4）提出审查结果报告初稿。财经委计划小组根据初步审查情况，起草关于国民经济和社会发展计划执行情况与国民经济和社会发展计划草案的审查结果报告初稿，提请财经委全体会议讨论。有关专门委员会派人参加财经委全体会议。根据财经委全体会议的讨论情况，对审查结果报告初稿进行修改，并送政府有关部门征求意见。财经委根据常委会负责同志和有关部门的意见，对审查结果报告初稿进行修改。

　　实践证明，各级人大由专门委员会或委托常委会工作机构提前介入，在广泛调查研究的基础上起草高质量的初审报告，基本上可以为代表提供各种有关的背景资料、参考资料，可以理清计划草案中的主要内容和主要问题，从而为代表们审议提供基础。

　　2.审查程序

　　全国人大议事规则第32条第一款规定：“全国人民代表大会每年举行会议的时候，国务院应当向会议提出关于国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告、关于国家预算及预算执行情况的报告，并将国民经济和社会发展计划主要指标（草案）、国家预算收支表（草案）和国家预算执行情况表（草案）一并印发会议，由各代表团进行审查，并由财政经济委员会和有关的专门委员会审查。”

　　依照法律规定和工作惯例，审查程序一般包括3个环节：

　　（1）印发计划执行情况报告和计划草案。在人大会议期间，政府向会议提出关于计划执行情况和计划草案的报告，并将国民经济和社会发展计划主要指标草案一并印发会议。从2006年十届全国人大三次会议开始，国务院不再向全国人大会议作计划口头报告，只是将计划报告书面印发会议。近几年来，许多地方人大上行下效，只有部分地方人大还保留口头报告的做法。

　　（2）代表团进行审查。在人大会议期间，各代表团举行全团会议或者代表小组会议，对计划报告进行审议，对计划草案进行审查。在代表团审查过程中，财经委组成人员听取所在代表团的意见和建议，财经委员会办事机构工作人员到代表团听会，并向财经委员会反映代表在审查中提出的意见和建议。

　　（3）财经委员会和有关专门委员会审查。在人大会议期间，根据大会秘书处的安排，财经委员会召开全体会议，其他专门委员会派员参加，根据各代表团和有关专门委员会的审查意见，对计划进行审查，并对审查结果报告初稿进行修改。

　　3.批准程序

　　全国人大议事规则第32条第二款规定：“财政经济委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审查意见，对国民经济和社会发展计划及计划执行情况、关于国家预算及预算执行情况的报告进行审查，向主席团提出审查结果报告，主席团审议通过后，印发会议，并将关于国民经济和社会发展计划的决议草案、关于国家预算和预算执行情况的决议草案提请大会全体会议表决。”第三款规定，“有关的专门委员会的审查意见应当及时印发会议。”

　　全国人大常委会关于加强经济工作监督的决定第3条规定：“全国人民代表大会会议期间，财政经济委员会根据各代表团和有关专门委员会的审查意见，对计划草案和计划报告进行审查，并提出审查结果报告，经主席团审议通过后，印发代表大会。”

　　依照法律规定和工作惯例，批准程序一般包括4个环节：

　　（1）提出审查结果报告。财经委向大会主席团提出关于计划执行情况与计划草案的审查结果报告。审查结果报告一般包括：对上一年计划执行情况的评价；对当年计划草案和报告的评价以及是否批准的建议；对完成当年计划情况提出的意见和建议。审查结果报告应当反映有关专门委员会和代表的审议意见。有关的专门委员会的审查意见应当及时印发会议。

　　（2）代拟决议草案。财经委为大会主席团代拟关于计划执行情况与计划的决议草案。决议草案应当包括是否批准计划草案和报告的内容，在财经委全体会议上一并审议。

　　（3）代表团审议。财经委关于计划执行情况与计划草案的审查结果报告，经大会主席团审议通过后，印发会议。财经委为大会主席团代拟的关于计划执行情况与计划的决议草案，经大会主席团审议表决后，交各代表团审议。

　　（4）大会表决。财经委员会代拟的关于计划执行情况和计划的决议草案，经各代表团审议后，由大会主席团提请全体会议表决，通过后向社会公布。

　　（作者为全国人大常委会委员、全国人大财政经济委员会副主任委员）

　　编辑：高利国