党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深化对民主政治发展规律的认识，提出全过程人民民主这一重大理念，并强调要深入推进全过程人民民主。在2021年10月举行的中央人大工作会议上，习近平总书记进一步指出，人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。
如何发挥好人民代表大会制度在实现全过程人民民主中的重要制度载体作用呢？笔者认为，人民群众通过人民代表大会实现当家作主的路径应该是：人民依法选出代表，代表将“人民群众个体的、分散的意愿（众意）”传导至人大及其常委会，人大及其常委会在党的领导下，经法定程序，将这些“众意”转化为“社会公共意志（公意）”，并监督“一府一委两院”执行，从而实现人民当家作主。
但在实践中，由于这一“意愿传导机制”链条较长、环节较多，加之在运行过程中存在流程畅通不够、机制不健全等问题，导致“众意”在传导过程中容易出现“衰减、失真、滞后、脱节、失效”等现象，从而影响“人民当家作主”目标的实现。基于此，本文按流程将这一“意愿传导机制”划分为“众意”收集环节的有序组织、“公意”形成环节的有效表达、“公意”执行环节的有力监督三个环节，逐一分析，并从完善人大工作制度的角度提出建议。
“众意”收集环节的有序组织
意愿传导的第一个环节是“众意”从人民群众到人大代表的传导。具体来说，就是先由人民群众依法选出人大代表；人民通过各种途径，向代表反映诉求和意愿，或代表主动向人民群众（或选举他的下一级代表）收集意见建议；人民群众对代表进行监督，确保他们能忠实传导意愿。为推动本环节的传导机制有效发挥作用，提出如下建议：
一是优化人大代表结构。
意愿传导要全面、完整，首先要确保人大代表的结构科学合理，让每个领域、每个群体都能有高效传导意愿的“代言人”。总的来看，代表结构正不断完善，但还存在一些不足。如，县（区）级人大代表中，领导干部代表占比在一些地方还相对较高；来自货车司机、“网约车”司机、快递小哥等新兴就业群体的人大代表占比还不高。为此建议：在县（区）一级，除有关领导班子成员、人大专委会组成人员、下一级党委人大政府主要负责人等因为工作需要，纳入代表范围外，其他领导干部原则上不进入代表行列；省、设区的市等间接选举产生的代表，也要进一步控制领导干部比例；地方各级人大尤其是县乡两级人大，应及时为新出现的典型就业群体单独分配或增加代表名额。
二是拓展民意传导渠道。
人民群众的“众意”要有效传导至人大代表，必须有方便、多元的渠道。近年来，各地人大都在不断探索“代表收集民意、群众反映意愿”的路径和方式，但仍存在一些问题。为此建议：各地人大须顺应数字化发展趋势，引导、推动代表更多运用互联网技术，在线化、常态化、便利化听取和收集人民群众意见。比如，选择一批政治素质好、政策水平高、热心公益的选民，与代表共建微信群，让代表随时听到来自基层的声音。代表也可以借助这一平台，向选民宣传党委政府的重大决策，及时反馈议案建议办理情况，实现与选民的良性互动。
三是做实代表履职评价。
近年来，一些地方人大探索开展了代表履职评价，但仍存在评价标准不够细化、评价过程不够严格、评价结果运用不好等问题。为此建议：各地人大结合信息化建设推进情况，探索开发代表履职评价信息系统，把评价工作数字化、积分化、自动化；明确履职评价警戒分值，低于该分值的，由人大工作机构予以提醒，对多次提醒仍不整改的，可将其积分及履职情况在其所在选区或原选举单位公示，接受人民群众监督。
“公意”形成环节的有效表达
意愿传导的第二个环节是“众意”从代表到人大及其常委会的传导。这一环节的实质是，代表通过向人大及其常委会提出议案建议、对提交审议的各项报告议案等发表审议意见等，进而推动形成以法律、法规、决议、决定等为表现形式的“公意”。为确保本环节的传导机制有效发挥作用，提出如下建议：
一是强化代表身份意识。
实践中，一些代表对“身份”的认识还不足，影响了意愿传导的积极性和主动性。如，有的代表提出建议不主动，审议发言不积极，出席会议不情愿，甘当“佛系代表”；有的代表视野局限于本单位、本部门，只关注“眼前”“当前”的事，没有发挥出应有的作用。建议各级人大利用好代表换届的契机，从思想层面强化对代表“身份意识”的引导和教育。一是强化权威意识。让代表意识到，自己是国家权力机关的组成人员。二是强化责任意识。让代表意识到，代表身份是沉甸甸的责任，“躺平”是对人民群众的极端不负责任。三是强化大格局意识。要引导代表站在应有的格局和层次思考问题。四是强化群众意识。要引导代表始终把自己当成群众的一份子，随时为群众发声，经常向群众讲述人大故事，宣传人大制度。
二是提升议案建议质量。
从议案建议提出环节来看，代表通过议案建议传导人民群众意愿的广度、准度、深度还有差距。如，有的代表对选民群众意见的收集研究不够，议案建议未能充分反映群众心声；有的代表对所提事项不熟悉，事前也没有与政府部门沟通，议案建议内容不符合现实状况。为此建议：引导代表在提出议案建议前，通过多种渠道征求选民群众或下级人大代表的意见，并提前与相关部门沟通，力求议案建议具有较强的可行性、可操作性；制定代表议案建议的具体审查标准，明确议案建议应具备的形式及实质要件，不符合要求的退回修改后重新提出；引导代表在人代会期间提出议案建议时尽量“少而精”，注重质量。
从办理环节看，承办部门的重视度、精准度还不够。如，一些建议承办单位不在推动解决问题上下功夫，而是想方设法让代表答复“满意”；一些承办单位对需分阶段分年度办理的议案建议，答复一次后就杳无音信。为此建议：由人大每年随机抽取一部分议案建议，对答复情况进行复核，发现存在敷衍塞责、应付了事等情况的，对承办单位予以通报批评，并要求其重新办理；对通过“打招呼、做工作”让代表答复“满意”的情况，予以责任追究；对需分阶段分年度办理的事项，要求承办单位主动向代表口头或书面反馈后续进展情况；将政府对部门年度目标绩效考核中的“办理代表议案建议情况”，由同级人大相关工作机构根据办理情况予以考核打分。
三是提高审议发言水平。
随着各级人大代表综合素质的不断提升，代表的发言水平在不断提高，审议的效果也在不断增强，但还存在一些不足。比如，有的代表会前准备不充分，审议发言时只能泛泛而谈；有的会前不看文件材料，现场临时翻看后即兴发言，缺乏真知灼见。为此建议：要求相关部门按时印送会议材料，提前印发代表；强化审议发言纪律，督促代表提前准备、深入思考，发言时有的放矢、言之有物；建立发言网上公开机制，将代表的发言全文电子录入，经其本人签字后在网上公布，接受人民群众监督；建立审议发言反馈回应机制，听取意见的单位能当场回应的要当场回应，无法当场回应的，应在会后口头或书面反馈。
“公意”执行环节的有力监督
形成“公意”后，还须确保“公意”得到执行。这就需要人大及其常委会充分发挥监督职责，督促“一府一委两院”严格执行法律、法规、决议、决定等，让“公意”变为实实在在的成效，与“众意”完美契合。为确保本环节的传导机制有效发挥作用，提出如下建议：
一是精准确定监督议题。
人大及其常委会对“一府一委两院”的监督，除每年固定听取有关工作报告、听取专项工作报告外，还会开展评议、执法检查等。这就涉及到如何精准选择监督议题的问题。从实际情况看，这方面也还存在不足。为此建议：围绕党委中心工作统筹安排年度监督计划；认真梳理代表议案建议和审议发言，把代表关注的焦点作为人大监督的重点；对接受监督有抵触情绪的部门，一定要坚决监督，不能迁就妥协；充分考虑各专委会的人员结构和力量，除每年固定监督事项外，每年再承办2-3个监督议题即可，不必贪大求多，关键是要提升监督实效，争取“监督一点、促进一面”。
二是改进监督组织方式。
目前，人大及其常委会在监督“一府一委两院”执行“公意”方面，还存在一些不足。如，对外借智借力的不多，下一级人大代表参与的不多。为此建议：主动邀请相关专业组的代表、关注该领域工作的代表参加监督工作；对一些专业性强、技术含量高的监督事项，可外请相关科研院所等机构参与，增强监督的专业性、权威性；推行上下级人大“联动监督”，力求监督范围全覆盖。
从实施手段上看，目前的监督检查主要以公开调研或检查的方式进行，遵循“一听二看三汇报”的模式，形式相对单一。为此建议：对调研、检查组的成员进行分组，除公开开展监督外，还可采取暗访、“背靠背”调研等方式进行，并适时采取问卷调查等辅助检查手段，全方位、多角度了解被监督事项的真实情况。
三是切实增强监督实效。
人大监督的目的在于推动“公意”落实。随着监督机制的不断完善，人大监督的实效正不断显现，但在实践中仍存在一些问题。为此建议：推行问题整改“清单化”，相关报告经审议后，梳理形成具体的问题清单，与审议意见等一并送相关部门，并要求相关部门报告整改情况；推行满意度测评“全覆盖”，对整改报告进行满意度测评，结果呈报同级党委，并抄送同级政府，切实增强监督刚性；借助媒体监督力量，邀请媒体对重点、热点、难点问题进行分析解读，引导人民群众关心关注人大监督的事项；探索建立持续监督机制，对一些群众关注度高、社会反映强烈且问题整改不到位的事项，在下一年度继续监督，力求问题得到根本解决。
作者|欧修权 重庆市人大社会委副主任委员
编辑|朱苗 成鑫