全面推行“三项制度” 让权力在阳光下运行
—北辰区人大常委会开展行政执法“三项制度”调研侧记
文/ 车 倩
党的十九大报告将坚持全面依法治国确立为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，对新时代深化依法治国实践作出全面部署，标志着全面依法治国进入了新时代。行政机关执法水平的高低对于营商环境起着重要作用，法治化营商环境的构建离不开执法环境的优化。行政执法三项制度的推进落实，既为滥用行政权力设置了一道道“防火墙”，也为诚信守法企业撑起了一把把“保护伞”。北辰区人大常委会高度重视行政执法工作，将其列为2022年的重点监督项目，于今年3月初，开展推行行政执法“三项制度”工作情况调研，高质量、高标准、高效率推进行政执法三项制度在北辰落地生根、开花结果，营造更加公开透明、规范有序、公平高效的法治环境。
周密安排部署 盘清行政执法“家底”
坚持问题导向，紧扣关键领域，明察与暗访打出组合拳，是本次调研的突出特点。3月2日，由北辰区人大常委会副主任祁惠红和部分区人大监察和司法委员会成员组成调研组，深入区市场监管局和双街镇，重点查看了多媒体存储系统、行政许可平台、执法监督平台、执法办案场所、案卷等，并召开座谈会，听取了关于推行行政执法“三项制度”工作情况的报告。3月4日，调研组部分成员暗访区审计局，现场查看“三项制度”执行情况。通过调研发现，近年来区政府推行行政执法“三项制度”取得了实效，主要表现在：
组织领导进一步加强。区委、区政府成立区全面推行“三项制度”工作领导小组，统筹推进相关工作，印发关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案，就落实“三项制度”作出了具体安排。区政府主要负责同志充分履行第一责任人职责，听取“三项制度”专题汇报3次，作出批示6次。区司法局认真履行指导协调、督促推动、情况交流等职责，全面推动三项制度贯彻执行，开展行政执法监督检查，做到重点单位每年必查，区、镇两级行政执法单位随机抽查，实地监督检查率达到80%。
配套制度建设初见成效。积极推动各行政执法单位建立完善“三项制度”相关配套制度体系，制定全面推行“三项制度”任务分解表等工作推动性文件5件，制定配套制度12个，进一步明确了各执法单位的任务和举措。区城市管理委员会、农业农村委等多部门针对执法过程中容易出问题的环节，进一步规范制度和流程，构建出较为完善的制度体系，全区46个行政执法单位制定或适用上级部门制定的配套工作制度200余件，涵盖执法公示、全过程记录、重大执法决定法制审核等各环节，为深入推进行政执法“三项制度”提供制度保障。
行政执法效能不断提升。公示制度向深度推进，2020年以来，全区各行政执法单位通过天津市行政执法监督平台公示行政处罚案件2174件，公示率达到89.8%。通过“北辰政务网”及时公开全区各行政执法单位的相关信息；严格实施执法人员持证上岗、亮证执法工作要求，及时将处罚结果统一公开在天津市司法局网站“天津市行政执法公示”专栏。全过程记录制度向实效推进，全区各行政执法单位不断加强制度建设，通过文字、音像等记录形式，对行政执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等全部过程进行记录，不断加强系统归档保存，不断推进执法全过程留痕和可回溯管理。重大执法决定法制审核向规范推进,全区各行政执法单位共有法制审核人员114名，远超“法制审核人员配备达到执法人员总数5%”的要求。全区各行政执法单位通过行政执法监督平台对已结案857件行政处罚普通程序案件实施法制审核，实现了法制审核对行政处罚普通程序的“全覆盖”。行政执法队伍素质整体提高。区政府持续深入推进行政执法队伍正规化、专业化、职业化。拧紧“思想弦”，加强对行政执法人员的思想政治教育，引导行政执法人员牢固树立执法为民理念。严把“入口关”，2021年度组织全区25个行政执法单位的149名新增行政执法人员，进行公共法律知识考试，动态化管理执法证的申领、注销和备案。织密“培训网”，实行培训学习常态化管理，组织专题培训3次，综合运用“干部在线学习”“学法用法考试”等平台，确保每年学习时间不少于40学时，有效提高了行政执法队伍能力水平。
深入视察调研 找准执法问题症结
“在推行行政执法三项制度过程中，还存在哪些问题？”调研组来到市场监管局连连发问。“行政执法公示需要录入的平台较多且分散，没有一个整合的综合性平台，重复性的录入给工作带来了一定麻烦。”陪同调研的同志如实相告。
通过调研、查阅资料、暗访，结合部分单位反映的一些情况，发现了在推行行政执法“三项制度”中存在的一些问题，主要集中在以下几个方面：
一是行政执法意识有待增强。2021年全区行政复议撤销重做案件与2020年相比较增加35件，反映出部分执法部门和人员对新形势新任务新要求理解不深，对“三项制度”重要作用认识不足，严格规范公正文明执法的意识不强。一些执法人员不注重学习，执法理念陈腐，观念落后，存在“重罚轻教”和“以罚代管”等思想偏差。部分执法人员在执法过程中，执法随意性较大，查处的案件事实不清、证据不足、违反法定程序、滥用自由裁量权等问题依然存在。
二是行政执法能力有待提升。推进行政执法“三项制度”工作任务重，人员少，部门重视不够。行政执法体制改革后，镇、街承接了大量行政执法任务，但基层执法人员数量和素质不能满足改革要求，一些执法人员对职责权限认识不清、执法方式简单粗暴、证据意识不强，缺乏环保、食品等较为专业的执法领域知识。2019年至2021年，区行政诉讼案件数量总体呈上升趋势，我区行政败诉案件95件，占判决结案的37.5%，反映出行政机关在作出行政行为过程中程序意识淡薄，以执法人员数量不足、送达不规范、催告程序不完备等情形为突出表现，这是导致行政机关败诉的主要原因。
三是行政执法规范化建设有待提高。在调研中发现，部分单位反映，上级要求公示公开系统分散且多，一个简单的案件，一般要录入“部门官网”“信用中国”“行政执法监督平台”等三四个系统，复杂案件甚至超六七个系统，没有一个整合的综合性平台，各系统资源不能共享，造成重复录入，影响工作成效。行政执法信息公示时效性还不强,一些部门未能做到应公开尽公开，公开内容仍然是粗线条的，存在“形式上公开多，实质上公开少；结果公开多，过程公开少；原则方面公开多，具体内容公开少”的情况。执法文书制作不规范，如：文书字迹潦草、漏填文书号、随意修改等；开展现场执法活动时执法语言不规范；案卷归档不规范，如案卷缺乏物证、听证文书等，有的基层执法部门甚至连案卷都没有建立。部分单位由于工作经费紧缺，执法记录硬件设备的配置、使用及维护无法满足工作需要。
四是执法监督力度有待加大。在调研中发现，行政执法监督偏重于对市场监管、农业农村、综合执法等重点执法单位的监督，而对基层和某些非重点部门缺乏有效的监督，监督检查未能实现“全覆盖”；在监督检查中，偏重于事后监督和查处，忽视事前监督的预防机制建设和事中监督的控制机制建设，导致违法行为得不到有效预防和遏制。天津市行政执法监督平台未实现对执法活动的事前事中事后全过程动态监督，平台功能和智能化水平较低，还需进一步完善。虽然把“三项制度”推进情况纳入年底效能目标考核体系，但近几年来，各相关单位均是满分通过，绩效考核都流于形式，未能充分发挥其激励推动作用。
精准提出意见 提高执法工作水平
调研组将调研人员、区人大代表和主任会议研究提出的建议进行了逐条研究，结合调研情况，分类汇总，提出了四个方面的建议，支持和推动政府部门改进工作。提高认识，进一步强化依法行政意识。要深入贯彻落实习近平法治思想，坚持以国家和市、区行政执法决策部署为遵循，坚持以人民为中心的行政执法思想为理念。充分认识全面推行三项制度的重要意义，进一步提高思想认识，强化责任担当，把严格规范公正文明执法摆在更加突出的位置，将落实三项制度转化为全面依法治区的生动实践、转化为推进法治政府建设的关键举措，把法治理念、法治思维贯彻落实到依法行政的方方面面，进一步提升行政执法质量和水平。
提升能力，进一步强化执法队伍建设。聚焦履职能力提升，加强对行政执法人员的法律培训和业务培训，做到每年至少举办1次全区执法人员综合性培训，多形式开展专业领域培训。聚焦业务能力提升，围绕行政执法过程中的痛点、难点、堵点，坚持双管齐下，实行“典型差案”和“示范优案”同步评查，实现正向引领与反向鞭策“双向”发力，切实规范执法行为。聚焦素质能力提升，加强基层行政执法队伍建设，实行持证上岗制度，选拔综合素质高、执法能力强的人员进入执法队伍，配强工作力量，提升行政执法队伍整体素质。聚焦保障能力提升，完善行政执法保障机制，努力实现人员、编制、经费、设备“四个到位”，促进行政执法效能提升。加强管理，进一步规范行政执法行为。准确把握行政执法“三项制度”工作要求，以打造“阳光政府”为抓手，主动及时地向社会公开执法信息，接受社会和广大人民群众的监督。以执法程序规范化为主线，规范着装、举止、用语等方面，通过文字、音像记录等形式，对行政执法各个环节进行记录，全面、系统归档保存，做到执法全过程留痕和可回溯管理。以审核制度合法性为重点，各行政执法单位结合各自业务特点，制定完整的行政执法配套制度，统一执法尺度，确保每一项重大执法决定必须经过合法性审核，防止滥用执法权限，守住法律的底线。
惩防并重，进一步增强执法监督效能。要进一步建立健全行政执法监督制约机制，强化对决策和执行等环节的监督，推进行政执法监督进入制度化、透明化、规范化轨道。开展经常性行政执法监督检查，对9个重点综合行政执法单位做到每年必查；扩展监督范围，加强事前监督和事中监督，防患于未然。突出行政执法监督重点，聚焦基层执法监督“盲点”，着力打通行政执法监督“最后一公里”。严格执行绩效考核制度，细化考核标准，促进执法能力和水平双提升。协调市相关部门，进一步完善天津市行政执法监督平台建设，提高平台利用率，要求各行政执法单位主动及时上传案件信息，实现平台利用率达到100%，提高平台使用效果，不断增强执法监督效能。