人大司法监督的实践与创新
祝晓光 杨留强
摘要：近年来，各地人大依法履行法定职责，对司法监督工作做了大量探索，取得新的成效，同时也存在一些问题。及时总结人大司法监督工作的新经验，客观分析人大司法监督工作存在的问题，进而提出加强和改进人大司法监督工作的新思路，对践行执政为民的理念，加强社会主义民主法治建设具有重要意义。做好人大司法监督工作，要着力改进对司法专项工作的监督，加强对司法类案、具体案件、司法人员和司法文件的监督。
习近平总书记指出：“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”“各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威，加强对‘一府两院’执法、司法工作的监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。地方人大及其常委会要依法保证宪法法律、行政法规和上级人大及其常委会决议在本行政区域内得到遵守和执行。”[1]人大是司法的母体，母体的监督具有天然的正当性。[2]虽然关于人大监督司法正当性的争论仍然很多，但无论概念言说有何差异，都无法否认人大监督司法作为国家权力实践方式的客观存在。[3]近年来，各地人大认真贯彻习近平总书记讲话精神，依法履行法定职责，对司法监督工作做了大量探索，取得新的成效，同时也存在一些问题。及时总结人大司法监督工作的新经验，客观分析人大司法监督工作存在的问题，进而提出加强和改进人大司法监督工作的新思路，对践行执政为民的理念，加强社会主义民主法治建设具有重要意义。
一、人大司法监督工作尚待解决的主要问题
长期以来，人大司法监督工作面临诸多难题，突出表现在对司法权的行使缺少有效制约，宏观的监督多、微观的监督少，宽松的监督多、较劲的监督少，面子上的监督多、里子上的监督少，形式的监督多、管用的监督少，靶向不准、力度不够、刚性不足，效果不够好。
（一）监督司法专项工作的作用尚待充分发挥
人大对司法工作的监督，最为常见的形式是对司法专项工作进行监督，主要采取听取审议专项工作报告、开展执法检查的方式，有时也会采用听取审议专项工作报告加开展专题询问的方式，其他方式则较为少见。
人大对司法专项工作的监督，主要问题并不是缺少有效的监督手段，而是监督手段的有效使用问题。主要表现在：一是监督对象说的并不是人大想听的，存在偏离初衷、达不到预期目的的问题。在专题调研、执法检查听取工作汇报时，监督对象向人大提交的工作报告中，经常存在避重就轻、避实就虚、避问题就成绩问题，材料偏离方案要求，将报告、座谈异化为摆功评好、成绩展示，不能有效发现和解决问题。二是人大自身的调研、执法检查报告、审议意见和监督对象的工作报告，对问题和解决问题的措施大而化之、笼统括之，过于宏大、抽象，不能量化、细化、实化，不够精准、不能落地、不能有效实行，看似采取了不少措施，解决了不少问题，实际上仍然飘在空中、浮在面上，并没有有效落实。三是同具体问题、具体案件没有结合起来，脱离人民群众的诉求和实际需要。人民群众普遍关心的是具有社会影响的案件、同自身密切相关的案件，人大开展监督过程中，包括调研、执法检查及有关报告中却有意回避，不体现、不处理、不解决具体问题、具体案件。如果人大司法监督工作不能解决人民群众的现实司法问题，势必造成监督工作“一边是海水，一边是火焰”，甚至是“自娱自乐”的问题。
（二）监督法官检察官有效手段需要加强
法官、检察官是司法案件办理的主体，司法不公、司法不廉问题的产生，司法公信力、办案质量的高低，都与法官、检察官密切相关。法官、检察官应该是人大司法监督工作的重点，同时也是难点，难就难在没有行之有效的手段。
根据监督法的规定，人大监督法官、检察官的方式是撤职案的审议和决定，有权提出撤职案的主体是法院、检察院、主任会议、五分之一以上常委会组成人员。由于人大不容易掌握法官、检察官的履职情况，撤职案的提出者基本上是法院、检察院在主导，主任会议、常委会组成人员基本没有提出过撤职案。撤职案提出权，对人大而言，基本上是象征意义。除此之外，人大对法官、检察官监督的方式还有：法院、检察院提请任免法官、检察官需事先征求人大相关部门的意见，经有关部门审核把关，主任会议同意后方可提请常委会会议表决。但这种任职前的审查是形式上的，审查的也是形式、程序上的合法性。以上是最常见的两种监督方式。另外，有的地方还探索尝试对拟任命法官、检察官进行法律知识考试，对任职后的法官、检察官进行履职评议，但并没有形成全国性的制度进行推广，也没有成为正式的法律制度。
因此，人大对法官、检察官的监督尚缺乏有效手段和有力抓手，总体上看是形式、程序意义的。
（三）监督司法案件的力度需要强化
人大对司法案件的监督，分为对司法类案的监督和司法个案的监督。各级人大对监督类案有较为一致的认识，即人大可以搞类案监督。即便如此，人大对司法类案的监督也是非常谨慎的，司法类案多是以“专项工作”的名义出现，很少选取某一类案件进行专项监督，而且方式较为单一，局限于听取审议专项工作报告、开展专题询问等，没有将对司法类案的监督同司法专项工作的监督区别开。
对监督个案，监督法没有作出规定，实践中存在较大分歧。在理论界和实务界对人大及其常委会能否以及如何监督具体案件的问题争论不休时，2006年出台的监督法搁置了上述争议，试图将这一问题留待实践进一步摸索。[4]监督法实施后，有的地方人大对司法案件的监督顾忌较大，担心落下个案监督的口实，因此不愿监督司法案件，往往趋向于开展司法工作专项监督，有的甚至将监督司法案件等同于个案监督，认为人大司法监督工作不能监督司法案件。为避开个案监督的争议，有的将人大受理对司法案件的申诉作为信访方式处理，对人大代表和人民群众的来信来访，由人大的相关委员会或信访机构转交法院、检察院依法处理，作为启动法院、检察院内部监督机制的一个来源。
二、人大司法监督工作的实践与探索
近年来，我国各地人大对司法监督工作作了一些探索，有些经验非常值得总结。
（一）对司法专项工作监督的探索
1.专项工作的评议和满意度测评
监督法没有对工作评议和满意度测评作出规定。一些地方性法规对此作出了规定，《河北省人民代表大会常务委员会关于司法监督机关工作的规定》第七条规定：“常务委员会听取和审议司法机关专项工作报告时，可以对专项工作进行评议，也可以进行满意度测评，测评结果当场宣布。常务委员会全体组成人员半数以上对专项工作报告不满意的，司法机关应当对专项工作进行整改，并向常务委员会重新报告。重新报告的时间由主任会议决定。”
实践中，各地人大在听取审议“两院”专项工作报告的同时，也会对“两院”的专项工作报告、落实常委会审议意见报告进行工作评议、满意度测评。目前，这种监督方式越来越多被广泛使用。
2014年，河北省人大常委会对法院执行工作进行了首次专项评议，省市人大代表、律师、群众代表共计189人参加评议。2017年，河北省人大常委会在听取审议省法院执行工作情况报告过程中，组织常委会组成人员对法院执行工作进行了满意度测评，测评分为满意、基本满意、不满意三个等次，测评结果在常委会会议上当场公布。2018年，河北省人大常委会在对全省法院执行工作调研过程中，组织省、市、县（市、区）三级人大代表和律师、群众代表426人对法院执行工作情况进行了评议。
2.联动、综合监督的开展
联动监督，一般指不同层级的人大之间对同一或若干监督议题共同开展监督活动。综合监督，一般指采取多种监督方式或对多个监督议题同时进行监督。联动监督与综合监督往往相伴而行，联动监督过程中，为增强监督实效，多采用执法检查、听取工作报告、专题调研、暗查暗访相结合的方式进行。由于联动监督和综合监督的社会影响大、监督实效好，主要适用于特别重要的工作。2015年，浙江省人大常委会针对公检法司机关司（执）法工作人员在依法履职、公正司（执）法方面容易发生的突出问题，由省、市、县三级人大开展了联动监督，省人大常委会会议听取审议了省公检法司机关就问题整改情况的专项报告，并开展了满意度测评。
3.暗访和问卷调查的试行
在执法检查、专题调研过程中，邀请媒体记者参加，同工作人员一起进行暗查暗访，现场录制发现的问题，制作专题片并在常委会会议上播放。对一些专业性较强的执法检查、专题调研，主动邀请相关方面的业务专家参与其中，对办案部门的案卷进行现场抽查。对一些人民群众关注度高，与人民群众切身利益相关的监督活动，委托相关部门开展问卷调查，提高监督活动的精准性。典型的是，2021年6月，河北省人大监察司法委员会对“一府两院”落实省十三届人大常委会第十七次会议关于打击食品药品领域犯罪情况的报告审议意见情况专题调研中，委托第三方在全省范围内就食药品安全问题开展问卷调查，形成《河北省食品药品安全问卷调查数据分析报告》，作为调研报告的附件，供常委会审议时参阅。
（二）对法官和检察官开展的履职评议
监督法实施后，浙江省温岭市人大常委会于2008年和2009年对该市人民法院的部分法官和人民检察院的部分检察官开展了履职评议。浙江省台州市人大常委会于2010年对该市中级人民法院部分法官开展了履职评议。之后，浙江省的杭州、宁波等市学习台州市的经验和做法，先后对本市部分法官和检察官开展了履职评议。目前，浙江省绝大多数设区市已经开展了这项工作，并且至今仍在开展。安徽省人大及云南省昭通市、河北省石家庄市等地人大常委会也都先后开展了履职评议工作。
实践中，各地人大常委会形成了各具特色的评议模式，主要分为以下几种：
1.“述职-审议”式
“述职-审议”式以安徽省为代表，该模式的程序为被评议人向人大常委会口头或书面述职，然后人大常委会进行分组审议，没有述职调查和满意度测评两个程序。《安徽省人民代表大会常务委员会关于省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院工作人员任前审查和任后监督的规定》第十条第三款规定：“述职报告印发省人大常委会组成人员，口头述职报告在常委会分组会议上进行审议。组成人员对书面述职报告的意见和口头述职报告的审议意见，由任免工作机构汇总，向主任会议报告后，交有关机关研究处理，并向述职人员反馈。”
2.“调研-评议”式
“调查-评议”式以浙江省台州市和杭州市为代表，该模式的程序为在集中评议开始前，先对被评议人进行调研走访，然后由人大常委会主任会议进行集中评议，并确定评议等次。依照2013年《杭州市人大常委会对市检察院部分检察官开展履职评议的工作方案》规定，市人大常委会成立评议工作调研组，向市检察院、市纪委（监察局）、市委政法委、市法院、市公安局、市司法局等有关部门和部分市人大代表、人民监督员、律师、案件当事人等了解被评议对象的有关情况；抽查、阅看被评议对象近两年来主办的案件卷宗，旁听被评议对象承办案件的庭审。市人大常委会主任会议听取评议工作调研组对被评议对象的履职评议建议意见报告，对评议对象进行评议，并确定“优秀”、“称职”、“不称职”三个评议等次。
3.“述职-审议-测评”式
“述职-审议-测评”式以河北省石家庄市为代表，该模式的程序为被评议人向人大常委会报告履职情况，然后人大常委会对被评议人的履职报告进行审议，最后由人大常委会组成人员对被评议人进行满意度测评，没有调研走访这个程序。2015年2月27日，石家庄市十三届人大常委会第十四次会议审议通过的《石家庄市人大常委会关于对市中级人民法院法官和市人民检察院检察官开展履职评议的暂行办法》“五、方法步骤”中将集中评议的程序规定为：“1、市人大常委会全体会议听取被评议法官、检察官个人履职情况报告；2、市人大常委会组成人员对被评议法官、检察官个人履职情况报告进行审议；3、对被评议法官、检察官履职情况进行测评。测评票分为“满意”、“基本满意”、“不满意”三个格次。测评结果当场宣布。”
4.“调查-述职-评议-测评”式
“调查-述职-评议-测评”式以安徽省阜阳市为代表，该模式的程序为先对被评议人进行述职调查，然后被评议人向人大常委会进行述职，人大常委会对被评议人进行评议，并进行满意度测评。《阜阳市人大常委会述职评议办法（暂行）》第十二条规定：“常委会会议评议按下列程序进行：(一)主任会议向市人大常委会组成人员印发述职人员的述职报告和评议调查组的调查报告；(二)述职人员向市人大常委会会议作述职报告；(三)市人大常委会组成人员根据述职报告、调查报告进行评议；述职人员到会述职，听取评议意见时，应对常委会组成人员在评议中提出的问题给予回答或说明。(四)评议调查组汇总整理形成书面评议意见，经主任会议审议通过后印发述职人员及其所在单位。(五)常务委员会组成人员对述职人员的履职情况，以无记名投票方式，按照满意、基本满意、不满意进行测评。测评结果当场公布。”
（三）探索对司法类案的监督
这不同于对司法机关的专项工作进行监督，而是专门针对司法机关办理的某一类案件进行监督。通常的方式是在听取和审议司法机关某项工作的同时，对该项工作涉及的某种类型的案件采取一些监督措施。以河北省人大常委会2020年开展的类案监督工作为例，在常委会开展听取审议省法院、省检察院《关于案件评查工作情况的报告》过程中，对省法院、省检察院办理的部分民事抗诉案件进行了类案评查，评查结果作为调研报告的附件供常委会审议时参阅。具体做法是：
一是科学划定评查范围。将案件评查范围划定为民事抗诉案件，选定为2018年和2019年省检察院提出抗诉，法院维持原判、终结审理的44件民事案件；2019年省检察院不支持下一级检察院提请抗诉的50件民事案件（按立案时间先后顺序从前往后截取）。范围划定客观公正，兼顾法院、检察院两家。
二是慎重选定评查组成员。坚持“专业的事由专业的人干”这一原则，组织专业人员组成评查组进行类案评查。评查组成员由省人大常委会专家顾问、民商事领域专家学者、资深执业律师组成。常委会专家顾问、专家学者由监察司法工委推荐，资深律师由省司法厅推荐，并报常委会领导同意。每个评查小组由一名组长，两名成员组成。各评查小组组长组成评查组组长会议，研究解决评查过程中的重要问题。实行严格的评查回避制度，评查组成员全部签订承诺书，确保评查组成员能够全面、客观、公正评查案件，严格保守案件信息和评查结果，严格保存电子卷宗。
三是严密确定评查内容和方式。评查内容以直接影响当事人合法权益和司法公正的实体、程序方面为主，同时兼顾办案的规范性，并设计了便于评查使用的制式表格。评查方式为集中评查，每件案件由评查小组三名成员分别独立评查，并填写评查表。经三人研究，意见一致后，形成小组意见，填写评查小组评查意见表；意见不一致的，分别书面说明理由，提交评查组组长会议研究，形成评查组组长会议意见，填写评查组组长会议评查意见表。同时，省法院、省检察院也组织专业人士对这些案件进行自查，并形成自查情况报告，提请常委会会议审议。
四是解剖麻雀，以典型案件推动影响司法公正问题的解决。评查结束后，对评查组的评查意见进行认真梳理，写出类案评查工作情况报告，作为调研报告的附件供常委会组成人员参阅。在类案评查报告中，对评查情况进行了介绍，对省法院审理民事抗诉案件情况和省检察院办理下一级检察院提请抗诉民事案件进行了分析。考虑司法案件的特殊性，评查报告没有显示具体案件的内容和评查结果。
（四）其他方面的尝试
重视运用现代信息技术加强人大司法监督工作。湖北省和广州市人大常委会建立了人大司法监督工作的网络平台。河北省人大常委会的司法监督平台于2019年8月投入使用，目前已启动运行省法院板块，包含工作动态、裁判文书、庭审视频、庭审巡查、案件查询、案件统计、申诉信访、转办案件、法律法规、各地动态、指导性案例等11个模块。
建设人大司法监督平台，运用大数据和信息化手段对司法机关主要办案活动和司法人员主要履职情况进行全程、实时、动态监督，顺应了信息化发展的大趋势，满足了新时代强化人大监督工作的新需要，回应了人民群众的新期待，为人大司法监督工作的创新发展，开辟了一条新路径、打开了一个新窗口、增添了一份新活力。
除此之外，一些地方人大也作了其他探索：强化对“两院”制定的非司法解释的司法文件的监督，强化对重大司法活动的监督，建立任命司法人员的任前了解制度，做好人大监督与检察监督的衔接，等等。
三、人大司法监督工作的创新发展
按照中央的要求，司法体制改革必须同我国根本政治制度、基本政治制度和经济社会发展水平相适应；法官、检察官有审案判案的权力，也要加强对他们的监督制约，把对司法权的法律监督、社会监督、舆论监督等落实到位。[5]
（一）着力改进对司法专项工作的监督
人大对司法专项工作的监督，在常用的听取审议专项工作报告、执法检查、专题调研三种方式之外，近年来又使用了专题询问、工作评议、满意度测评这三种新方式。不管是“老三样”，还是“新三样”，都给人的感觉是力度不够硬，不够“解渴”。本文认为，人大司法监督工作需要跳出旧的思维模式，不能认为司法制度是国家定的，碰不得，不用监督；也不能认为，监督具体案件涉嫌个案监督，涉嫌干预司法案件，不能碰、不能监督。如果司法制度不用监督，司法案件不能监督，那人大司法监督工作还能做什么？
栗战书委员长在第十三届全国人大常委会第四次会议上的讲话指出：“对于监督中发现的具体问题、具体案件，要‘解剖麻雀’，提出有针对性的意见和建议，但不直接处理，以典型案件推动面上问题的解决。”[6]这为人大司法监督工作指明了方向。处理具体问题、具体案件不是人大的主要职能，但人大开展监督工作，不应该脱离具体问题、具体案件，否则监督将会变得“虚无缥缈”，不接地气，失去刚性。
改进对司法专项工作的监督，增强人大司法监督工作的刚性：一要将监督工作同具体问题、具体案件结合起来。在调研报告、执法检查报告、审议意见中，通过附件以“拉清单”的方式详细列明发现的问题和案例，交司法机关研究处理；司法机关的整改落实报告也以附件形式逐一说明整改落实情况。二要做好跟踪监督工作。对司法机关的整改落实情况，可以采取查阅案卷、现场核实、回访当事人等方式了解情况，必要时也可采取专题询问，组织人大代表、人民群众、案件当事人评议，常委会组成人员满意度测评等方式，确保整改到位。三要丰富监督的手段。对司法专项工作监督中，引入暗访、媒体曝光、问卷调查、抽查、专家参与等方式，增加发现问题的渠道，增强监督工作的针对性、有效性。
（二）加强对司法案件的监督
1.加强类案监督
人大对司法类案的监督，通常采取类案评查的方式。开展类案评查，要避免陷入个案的误区，司法机关每年办理大量案件，人大常委会不可能、也没有必要将大量的时间和精力用于监督个案上。但任何类案都是由个案构成的，对类案进行监督不可能脱离个案，要善于从司法个案特别是一些典型案例中分析、查找群众反映强烈的共性问题，为“类案监督”打下坚实基础。另外，人大开展类案评查应当与党的政法部门和司法机关的案件质量评查区别开来，重点应当放在个案中的共性问题上，对评查中发现的具体问题交由司法机关依法处理。
为增强评查的权威，体现评查的公正性，评查组成员应当由中立第三方组成。评查的范围不宜过大，可以限定为一个时期的特定类型案件。“类案”的选择上，应当是司法程序已经终结的案件，尚在司法程序中的案件不宜进行评查，而且应当选择容易出现司法不公和司法不廉的案件，比如涉法涉诉案件、发生程序回转的案件等。评查的内容应当是广泛的，包括事实认定、法律适用、证据采信、办案程序、实体处理、法律文书制作、立卷归档等方面的情况。评查中发现的个案问题，由司法机关依法处理；发现的普遍性、倾向性、类型化问题，司法机关提出整改措施，并向人大常委会报告。
2.加强对具体案件的监督
应当将人大对司法具体案件的监督与“个案监督”区别开来。个案监督，是指人大常委会采取介入司法机关认定事实、适用法律等具体办案活动的方式对司法具体案件进行的监督。这种介入司法机关认定事实、适用法律的监督，不符合宪法规定的国家权力机关与审判机关、检察机关的职权分工，已经被否定。[7]
人大监督司法案件，应当坚持“不直接处理”的原则，对事实认定、证据采信、法律适用等不提出具体处理意见，而是作为司法机关启动内部监督程序、纠正错案的一种方式。人大监督具体案件的方式主要是：一是开展专题调研、执法检查中受理的对司法案件的申诉，二是日常工作中工作机构受理的对司法案件的申诉，三是组织人大代表旁听评议法院庭审，四是见证执行。
（三）强化对司法人员的监督
对司法人员的监督，是人大司法监督工作的短板。对此，可以从以下几方面强化这项工作：
1.做好任前审查
司法机关向常委会提请任免司法人员，应当向常委会报送提请报告和有关材料，并说明任职或免职理由。选举任免机构应当会同监察司法机构进行审查，选举任免机构主要进行形式审查，监察司法机构则要根据监督司法人员履职的情况，对拟任免司法人员是否符合任职、免职条件提出意见。审查过程中，可以通过公示、设置意见箱、召开座谈会等方式征求对拟任免司法人员的意见和建议。发现问题的，转交提请机关按照干部管理权限调查处理。
2.建立数据档案
常委会任命的司法人员受到党纪政纪处分、行政或者刑事处罚的，所在司法机关应当于处分或者处罚决定生效之后一定期限内，将处分、处罚情况报送人大监察司法机构。常委会任命的司法人员受到降级、撤职等处分的，所在司法机关应当及时提请常委会免职或者撤职。在司法监督工作中，发现任命的司法人员履职中存在问题的，应当要求其作出说明，提出整改措施。涉嫌违纪违法的，交有关机关调查处理。
3.报告履职情况
常委会可以采取听取审议专项工作报告的方式，定期听取被任命司法人员的依法履职情况报告。由于常委会任命的司法人员较多，对于司法机关领导班子成员可由常委会进行，对其他司法人员可委托监察司法委员会进行。同时，可以选择一部分司法人员口头报告履职情况，其他人员书面报告履职情况。根据审议情况，将审议意见汇总后发相关司法机关督促司法人员整改落实。
（四）强化对司法文件的监督
地方司法机关不能制定、出台司法解释，但在实践中，为了指导下级司法机关的工作，上级司法机关会制定一些指导性的司法文件，通常以会议纪要、指导意见、通知等方式出现。尽管这些司法文件在法律意义上不是地方司法机关的办案依据，但由于对地方司法机关更具有“直接指导性”，往往会成为他们办案的重要遵循。这些规范性文件通常替代法律和司法解释而直接成为地方“两院”办案的依据。[8]近年来，群众认为司法文件违法，要求人大撤销或监督司法机关修改这些司法文件的反映不少。多数情况是在人大的监督下，司法机关对这些司法文件作出修改。
司法文件对地方司法机关办案有重要的指导作用，对当事人的权利和义务影响很大。人大应当重视对这些司法文件的监督：
公民、法人或者其他组织向常委会反映司法文件违法的，人大相关工作机构应当对司法文件的合法性进行审查。审查过程中，可以要求司法机关提供相关法律依据，并就该文件的合法性作出说明；可以组织法律专家对该文件的合法性进行论证。经审查，认为司法机关制定的司法文件违法的，报请主任会议决定，责成司法机关限期纠正。