备案审查制度，是为保障宪法法律实施、维护国家法治统一而确立的一项宪法性制度。保证党中央令行禁止，是备案审查工作的首要功能。
为了贯彻党中央决策部署，全国人大常委会法工委会对事关重大改革和政策调整、上位法重要修改、事关公众切身利益以及引发社会广泛关注的某一领域的规范性文件集中开展专项清理和重点审查。回顾2021年，全国人大常委会法工委共开展了3次专项审查，其中一项是对涉及计划生育内容的法规、规章、规范性文件进行专项清理工作。值得一提的是，涉及计生领域的备案审查典型案例已经连续5年出现在年度备案审查工作报告中。
人口问题始终是影响我国经济社会发展的基础性、全局性和战略性问题。2015年，党的十八届五中全会决定，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。2015年12月，十二届全国人大常委会第十八次会议相应地对人口与计划生育法进行修改，写入“国家提倡一对夫妻生育两个子女”的内容。2021年7月发布的《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》提出实施三孩生育政策及配套支持措施。2021年8月20日，十三届全国人大常委会第三十次会议审议通过关于修改人口与计划生育法的决定。
在这一大背景下，备案审查工作适应人口形势新变化，积极促进人口与经济、社会、资源和环境协调可持续发展，适应社会情况的发展变化，成为贯彻落实党中央重大决策部署的有力抓手。
落实决策部署开展专项清理
2021年备案审查工作情况报告中，有一项内容引人关注，就是全国人大常委会法工委对涉及计划生育内容的法规、规章、规范性文件进行的专项清理工作。
为贯彻落实党中央关于计划生育政策调整的决策部署，确保修改后的人口与计划生育法正确实施，法工委在去年组织开展了涉及计划生育内容的法规、规章、规范性文件专项清理工作，推动有关方面取消社会抚养费征收规定，废止计划生育相关处罚、处分规定以及将个人生育情况与入学、入户、入职等相挂钩的有关规定。
此次清理发现，需要修改或者废止的规范性文件共3632件，其中行政法规3件，国务院规范性文件2件，部门规章和规范性文件43件，地方性法规57件，自治条例35件，单行条例11件，地方人大及其常委会决定、决议44件，地方政府规章和规范性文件3437件。目前有关方面已修改42件，废止428件。法工委建议有关方面适时组织开展涉及计划生育内容的党内法规、规范性文件集中清理。
体现备案审查工作三大功能
对于此次专项清理工作，业内人士给予高度评价。
“这是备案审查功能的一次集中充分体现。”北京大学法学院教授、中国法学会宪法学研究会秘书长张翔分析指出，首先体现出备案审查的政策贯彻功能。落实贯彻党中央的重大决策部署是备案审查的重要功能。在党中央的重大政策依据社会现实作出调整之后，进行相应的专项清理工作就是这一功能的具体体现。
其次体现出备案审查的法秩序维护功能。在人口与计生法修改之后，下层级的规范就要与宪法、高层级的规范保持一致，这是维护国家法治秩序的必然要求。专项清理工作起到了维护国家法治统一、维护法秩序的内在和谐、保持融贯性的作用。
最后还体现出备案审查的人权保障功能。张翔指出，在当前人口形势发生重大转变的情况下，进行统一的清理工作客观上会起到加强个人权利保护的作用，符合尊重和保障人权的宪法规定以及加强公民基本权利保障的国家价值观。
连续五年披露计生典型案例
值得关注的是，从2017年首个年度备案审查报告公开亮相以来，连续五年的备案审查报告中均出现了涉及计生领域的典型案例。
2017年首份年度备案审查报告中公布了地方性法规“超生即辞退”案例。法工委根据4位学者联名提出的审查建议，对地方性法规中关于“超生即辞退”的规定进行审查研究，并于2017年9月致函有关地方人大常委会，建议对有关地方性法规中类似的控制措施和处罚处分处理规定作出修改。随后的2018年备案审查报告对此进行了“回头看”。报告指出，7个省级地方人大经督促均已完成存在问题的相关地方性法规的修改工作。
2019年的备案审查报告继续出现有关计生的典型案例：有的地方性法规规定，对违反计划生育政策多生育子女的国家工作人员一律给予开除处分，还有其他一些严格控制措施和处罚处分处理规定。报告特别指出：“我国人口发展已呈现出重大转折性变化，这类规定虽目前有上位法的一定依据，但总的看已经不适应、不符合党和国家关于改革完善计划生育服务管理的精神，应予适时调整。建议有关方面研究启动修改完善工作。”
之后的2020年备案审查报告介绍“督促修改滞后于改革要求或制度调整的规定”的情况时指出，党的十九届五中全会提出“增强生育政策包容性”。为贯彻这一精神，法工委要求各省、自治区、直辖市人大常委会对人口与计划生育领域相关法规、规章、规范性文件进行全面清理，对已经不适应现实情况的过于严厉的处罚处分处理规定，先停止执行，再适时作出修改。同时，法工委建议有关方面尽快研究调整与此相关的政策和规定。
在2021年的备案审查报告中，又一起涉及计生领域的案例被公开。有的地方性法规规定，有关行政部门为调查计划生育违法事实，可以要求当事人进行亲子鉴定；对拒不配合的，处以一万元以上五万元以下罚款。有公民对上述规定提出审查建议。法工委经审查认为，亲子关系涉及公民人格尊严、身份、隐私和家庭关系和谐稳定，属于公民基本权益，受宪法法律保护，地方性法规不宜规定强制性亲子鉴定的内容，也不应对此设定相应的行政处罚、处分、处理措施。经沟通，制定机关已对相关规定作出修改。
凸显功能动态化方式多元化
“可以看出，涉及计生的备案审查案例在5份备审年报中出现的结构位置各有不同，这既体现了这类备审案例的复杂性，从中也可以看出这项工作在各个年份的着力方式和侧重点的不同。”浙江大学法学院教授郑磊认为，这正是备案审查工作落实党中央重大决策部署的基本功能动态化、方式多元化的体现。
在郑磊看来，涉计生的备案审查案例持续出现还体现出备案审查制度在保证党中央令行禁止的基本功能定位上具有持续性的明显特点。“这种持续性也是备案审查功能最直观的特点。在落实党中央的重要决策部署上，持续出现同类案例已经形成了计生领域备案审查工作的具体形态。”
“案例持续出现也说明，需要继续加强备案审查工作的刚性，以更有效、更充分地贯彻落实党中央的重大决策部署。”郑磊说。(朱宁宁)