优化企业破产程序 推进破产制度集成创新
----《海南自由贸易港企业破产程序条例》解读
海南省人大常委会法制工作委员会
2021年12月1日，海南省六届人大常委会第三十一次会议审议通过了《海南自由贸易港企业破产程序条例》（以下简称《条例》），共十章六十七条，自2022年3月1日起施行。
一、出台《条例》的重要意义
（一）制定《条例》是贯彻落实十九届四中全会精神和《中华人民共和国海南自由贸易港法》，推动海南建立高水平开放型经济新体制的需要。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出“加快完善社会主义市场经济体制，健全破产制度”。海南自由贸易港法要求海南自由贸易港按照便利、高效、透明的原则，优化破产程序。海南自由贸易港根据海南自由贸易港建设的实际需要，坚持改革方向、问题导向，以企业破产法的基本制度为遵循，以债务清理和企业拯救为主线，以加强私权保护和社会利益保护为目的，引导和推动破产处置工作，提升破产程序的制度效益，对于完善现代破产制度和市场退出制度，推动建立高水平开放型经济新体制有着积极意义。
（二）制定《条例》是持续优化法治化、国际化、便利化的营商环境的需要。“办理破产”是营商环境测评的主要指标之一，对营造法治化、国际化、便利化的营商环境具有重要的影响。据统计，2018年4月13日以来，海南新增企业四十多万户。市场主体的蓬勃发展，对提升“办理破产”质效提出了更高要求。优化破产程序，能够进一步提升“办理破产”质效，充分保护债权人利益，救助有挽救价值的企业，帮助经营不善企业依法退出市场，实现社会资源优化配置和产业结构转型升级，推动营商环境持续优化。
（三）制定《条例》是充分发挥中国特色海南自由贸易港先行先试作用的需要。条例根据习近平总书记对海南自由贸易港建设作出的“把制度集成创新摆在突出位置”这一重要指示和明确要求，尊重和把握立法规律，抓住核心问题、关键条款，学习借鉴迪拜、新加坡、英国、美国、法国、日本等国家和中国香港、台湾地区的破产立法经验，重点围绕优化破产程序、破产便利作出创新规定，从加强司法与行政协调配合，优化重整、和解、破产清算程序，建立简易程序等方面推进制度集成创新，是海南自由贸易港“大胆试、大胆闯、自主改”的一次鲜活的实践范例，将为国家企业破产法的修订提供生动的实践依据。
二、《条例》的主要制度创新
（一）建立府院联动机制。为积极稳妥解决企业破产处置相关问题，《条例》根据国家发展改革委、最高人民法院等部门联合印发的《加快完善市场主体退出制度改革方案》等文件要求，从四个方面对府院联动机制作了规定。一是规定县级以上人民政府应当与人民法院建立行政与司法协调机制，统筹推进破产处置工作，保障破产工作所需相关经费，加强企业债务风险监测预警和破产信息共享，协调处理破产处置涉及的重大问题，建立并完善相关配套制度。二是要求县级以上人民政府有关部门应当按照职责分工，协调或者处理破产程序中涉及的相关事务，并推动和支持管理人依法履职。三是规定人民法院应当推进破产审判机制改革，加强破产审判专业化建设，提高破产案件办理的质量和效率。四是明确省人民政府确定的工作部门或机构负责行使破产事务的行政管理职能，承担行政与司法协调机制的日常工作。市、县、自治县人民政府根据实际需要确定破产事务管理部门。（第四条、第五条）
（二）完善申请和受理程序。《条例》对破产申请和受理的相关程序设计了一系列的制度：一是为避免企业经营状况持续恶化和财产减损，保护债权人合法权益，要求债务人的董事、监事、高级管理人员知道或者应当知道债务人有不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力等情形的，应当及时书面提请债务人向人民法院提出重整、和解或者破产清算申请，避免债务人状况继续恶化和财产减损。同时设定了相应的法律责任。二是规定在紧急情况下，债权人、债务人或者其他利害关系人可以在提起破产申请后、破产申请受理前，向人民法院申请对债务人的全部或者部分财产采取保全措施。三是明确人民法院应当接收破产申请的材料并登记，符合受理条件的，应依法受理。四是规定破产申请审查过程中人民法院一般应当组织听证的情形，并明确听证期间的时限和听证结果的运用。五是规定对管理人提起的损害赔偿诉讼，应当向受理破产申请的人民法院提起。（第六条、第七条、第九条、第十条、第十五条、第六十二条）
（三）细化破产事务管理部门和管理人的职责。为推动和保障破产事务管理部门和管理人依法履职，充分发挥好破产制度作用，《条例》作出以下规定：一是从配合人民法院确定管理人资质、监督管理人履行职责、提供破产事务咨询服务、统筹协调破产事务等方面规定了破产事务管理部门的职责。二是对管理人的指定、更换、职责、不得担任管理人的情形等作了补充规定，还明确要求人民法院会同破产事务管理部门制定管理人管理办法，强调破产事务管理部门以及债务人和债权额占已知债权总额四分之一以上的债权人协商一致的，可以向人民法院推荐管理人人选，并规定了相关政府部门、有关单位和个人配合管理人履职的义务。（第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第二十一条）
（四）保障债权人权利行使。《条例》对债权人权利行使作出创新规定：一是明确第三方垫付的劳务合同、劳务派遣合同中应当支付给劳动者的报酬参照职工债权优先清偿。二是规定了债权人、债务人对债权表记载的债权提出异议的时限和救济渠道。三是明确在债权人会议主席拒绝召开会议时，相关主体可以申请人民法院召开。四是规定了债权人会议表决结果的公布义务及时间。（第二十三条、第二十五条、第二十七条、第二十九条）
（五）优化重整制度。《条例》立足于企业拯救、增强重整成功的可能性，创设了以下制度：一是明确根据重整实际需要，重整计划草案可以包括重整投资人退出机制以及重整计划执行期间债权人对特定财产享有的担保权的行使。二是规定债务人在重整计划执行完毕后，应当向人民法院申请裁定确认重整计划执行完毕。三是要求政府及其相关部门和金融机构通过依法落实相关税收优惠、提供信贷支持等方式帮助债务人恢复正常生产经营，并明确在重整计划执行期间及执行完毕后，不得对其在市场准入、招投标、行政审批、公共服务等方面额外设置限制性条件。四是规定在重整计划执行期间，债务人可以依据国家和本省有关规定，凭人民法院出具的相应裁定书向县级以上人民政府社会信用主管部门或者作出失信行为认定的单位申请信用修复。五是对预重整的适用、效力、成果沿用和禁止反言等作了规定。（第三十四条、第三十九至第四十二条）
（六）完善和解制度。和解制度对拯救企业、了结债权债务关系具有重要作用。为提高和解程序的使用率，《条例》创设了以下制度：一是规定和解期间债务人在管理人的监督下自行管理财产和营业事务、债务人存在不当行为时管理人应当及时向法院报告等内容。二是规定经对债务人的特定财产享有担保权的债权人同意，和解协议草案可以对该债权人的权益进行约定。三是明确债务人与债权人在债权人会议召开前达成未损害其他债权人利益的债务清偿协议，和解协议草案规定的债务清偿安排不低于该书面协议约定且不低于同类债权的清偿比例的，视为该债权人出席债权人会议，并同意和解协议草案。四是规定债务人与全体债权人可以自行委托调解组织或者破产事务管理部门等进行和解，达成和解协议的，可以请求人民法院裁定认可和解协议。（第四十三条、第四十五条、第四十六条、第四十九条）
（七）健全破产清算制度。为了更好发挥破产清算程序优化资源配置的重要作用，提升破产清算程序效率，《条例》对破产清算程序有关内容进行了规范：一是明确所拍卖的破产财产价格，可以以委托评估确定的价格、债权人会议决定、网络询价、定向询价等方式合理确定底价。二是规定管理人可以委托资产管理机构长期管理、变价债务人财产。三是明确在经特定担保债权人同意的情况下，债务人为继续营业的借款可优先于此前已就债务人特定财产享有担保的债权清偿。四是规定管理人可以依照国家档案管理的有关规定将接管的破产人的账册、文书等卷宗材料移交档案馆保存。（第五十一条至第五十三条、第五十六条）
（八）建立简易程序。我国现行破产法未规定简易破产程序。为提高破产案件审判质效，推动社会资源的快速流转配置，及时释放市场活力，《条例》主要从三个方面作出规范：一是明确适用简易程序的范围。二是缩短审理期限，采用更简便的送达方式和更灵活的会议召开及表决方式。三是对简易程序向普通程序的转换作了规定。（第五十七条至第六十一条）