在一个国家的各种制度中，政体是关键环节。“一定的社会阶级取何种形式去组织那反对敌人保护自己的政权机关。没有适当的政权机关，就不能代表国家。”[1]可见，以什么样的思路来谋划和选择什么样的政治制度，关系着国家的前途和命运。
习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出：“在中国实行人民代表大会制度，是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造，是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论，是中国社会100多年激越变革、激荡发展的历史结果，是中国人民翻身作主、掌握自己命运的必然选择。”[2]为什么说在中国实行人民代表大会制度是人类政治制度史上的伟大创造？这个伟大创造是怎么得来的？我们不仅要知其然，也要知其所以然。
历史是最好的教科书。站在“两个一百年”的历史交汇点，考察中国共产党创造人民代表大会制度的历史，重温党带领中国人民筚路蓝缕探索“民主新路”，浴血奋战寻求民族独立国家富强的奋斗历程，对于我们更好地认识和把握人民代表大会制度，坚持和完善人民代表大会制度，坚持中国特色社会主义政治制度，坚持“制度自信”，巩固执政根基，发展政治文明，具有深远而重要的历史意义和现实启迪。
一、中国共产党成立之初对政权的主张和探索——以敢为人先的首创精神践行先进理论指导下的革命实践
中国共产党成立之时，中国处在北洋政府统治之下，资产阶级议会制度在中国已经实行了十年，国内政局却一片混乱。“风雨如晦，鸡鸣不已”。1916年新文化运动兴起，在中国社会掀起了生气勃勃的思想解放潮流，为马克思主义的传播培植了思想土壤。1917年“十月革命一声炮响，给我们送来了马克思列宁主义”。1919年爆发的“五四”运动，进一步促进了马克思主义在中国的传播，为新兴的政治力量——中国工人阶级登上历史舞台创造了条件。1921年中国共产党的创建，成为一件“开天辟地的大事变”，从而深刻地改变了中国的历史进程，改变了中华民族的前途和命运。
1.党成立之初的政权主张
中国共产党成立之初，政权问题还只是一个概念，存在于党的纲领中。但这个概念明确把“苏维埃管理制度”和“社会革命”写入自己的政治纲领：“我们党承认苏维埃管理制度，把工人、农民和士兵组织起来，并承认党的根本政治目的是实行社会革命”[3]。由于党成立之初中国工人阶级的力量还比较弱小，不能单独承担起领导中国社会革命的使命和责任，在斯大林和共产国际有关中国革命阶段论的指导下，党这一时期的主要任务，就是在中国国民党的领导下，组成反帝国主义的统一战线和“工人、农民、知识分子和城市平民的革命联盟”，支持国民党武装夺取国家政权。
1923年1月26日，饱受帝国主义和北洋军阀排挤打压之苦的孙中山，决定“以俄为师”，接受共产国际和苏联援助。但是在实行什么样的国家制度问题上，他不认可苏维埃制度，坚持以其倡导的“三民主义”学说和所创设的“五权宪法”政体来挽救中国。他在《孙文越飞联合宣言》中提出：“孙逸仙博士认为共产组织甚至苏维埃制度，事实上均不能引用于中国，因中国并无可使此项共产主义或苏维埃制度可以成功之情形存在之故。此项见解，越飞君完全同意。”[4]明确表明了双方对中国革命以及革命政权的态度。
2.党领导工农运动蕴育了政权的萌芽
中国共产党成立伊始，便阐明了党是无产阶级中最具有革命精神的分子所组成的政党，是为“无产阶级奋斗的政党”。党成立后在城市致力于组织领导工人运动，在农村致力于组建农民协会发起农民运动。1921年8月，党公开成立了工人运动的总机关——中国劳动组合书记部，出版《劳动周刊》，举办工人学校，组织产业工会，开展罢工斗争。在党的领导下，以1922年1月香港海员罢工为起点，1923年2月京汉铁路工人罢工为终点，掀起了中国工人运动的第一次高潮。在这13个月里，全国发生大小罢工100余次，参加人数在30万以上，充分显示了党的组织力和工人阶级的政治力量。[5]
党在集中力量领导工人运动的同时，开始到农村开展农民运动。1921年9月，党组织召开浙江萧山衙前农民大会，成立了中国第一个新型农民组织。1922年7月，彭湃在广东海丰秘密成立了第一个农会，到次年5月，广东海陆丰等县很多地方都建立了农会，会员达到20多万人。[6]党致力于工农运动的举措，扩大了党在全国的政治影响力，为组织工农群众开展工农革命、创建工农政权机构准备了一定的条件。
3.党在革命实践和探索中所显现的本质特征
1924年1月，中国国民党第一次全国代表大会在广州举行，大会正式确认了中国共产党员以个人身份加入国民党的原则，标志着第一次国共合作的形成。国共合作后，年轻的中国共产党积极投身于革命，在工农运动和政权探索实践中，充分彰显了党作为中国无产阶级先锋队最鲜明的本质特征。
一是年轻而有朝气，敢为人先。出席中共“一大”的13位代表平均年龄28岁：毛泽东28岁，最年长者何叔衡45岁，最年幼者刘仁静19岁。领导省港大罢工运动的苏兆征39岁，领导海陆丰农民运动的彭湃31岁，领导上海第三次工人武装起义的周恩来29岁。大革命失败前后牺牲的党的早期领导人和著名工运、农运、青运领袖：罗亦农烈士26岁，赵世炎烈士26岁，陈赞贤烈士31岁，张太雷烈士29岁，陈延年烈士29岁，陈乔年烈士26岁，夏明翰烈士28岁……因其年轻，所以慷慨，“为有牺牲多壮志，敢教日月换新天”。
二是思想解放，敢于探索真理。借鉴苏俄革命实践经验，运用马克思主义先进理论武装起来的中国共产党，坚定站在劳苦大众一边，敢于打破一切思想束缚，破除头脑中的陈旧观念，通过组织罢工工人代表大会、农民大会等形式，在劳苦群众中传播翻身当家作主人的思想种子，组织工农大众起来闹革命，创建了罢工委员会、农民协会等组织，并赋予其一定的政权职能，催生了人民民主政权的萌芽。后来在第一次国共合作破裂、大革命失败之际，也是党建设性地提出了“枪杆子里面出政权”的口号，并矢志不移地为之流血奋斗。
三是实事求是，善于实践创造。党在革命斗争中不仅“无法无天”勇于斗争，而且根据实际斗争需要“开天辟地”建章立制，一切皆为了实现真正的人民当家作主。例如，党领导省港罢工工人代表大会和罢工委员会，英勇无畏地站在了反帝爱国斗争的第一线，以群众组织的形式自主执行了政权机关的一些职能，对港澳殖民当局采取了罢工、封锁等各种制裁措施，制定了惩治破坏罢工的法规，建立了革命法庭，成为实际上的临时“工人政府”。这时期党在农村建立的农民代表大会和农民协会，也一样成为了实际上的“农民政权”。“一切权力归农会”口号的提出和实现，充分证明了这一点。党在革命斗争的实践和探索中表现出来的这些特征，贯穿于党的整个政权建设史。
二、土地革命时期仿照苏联模式建立中华苏维埃代表大会制度——第一次国共合作失败后党走上独立建政之路
苏维埃一词原为俄文COBET的汉语音译，意思为“代表会议”或“会议”，[7]是俄国十月革命后创建的无产阶级专政政权的组织形式----工农兵苏维埃（工农兵代表大会）。苏联成立后，苏维埃制度成为社会主义制度的组成部分和重要标志，并为后来的社会主义国家所模仿。仿照是最好的学习方式之一。经过大革命血与火的洗礼后，在共产国际的指导下，中国共产党仿照苏联模式建立了中华苏维埃代表大会制度，在中国实行了工农联盟的民主专政，作出了创建工农民主共和国的制度选择。这是中国共产党人建国治国的伟大尝试，在中国历史上写下了划时代的光辉篇章。
1、大革命失败后党开始建立苏维埃政权
第一次国共合作破裂后，在国民党疯狂屠杀的腥风血雨中，共产党高举起武装斗争的旗帜，连续发动了南昌起义、秋收起义等军事暴动。但这些武装起义，仍然打的是国民党左派的旗帜。1927年9月19日，党中央作出了《关于“左派国民党”及苏维埃口号问题决议案》，开始考虑独立建设苏维埃政权问题。11月，党进一步明确了武装起义与建立苏维埃政权等问题，提出暴动胜利后应当组织苏维埃政府，建立苏维埃政权，巩固武装起义的胜利。
根据这一指示，1927年11月彭湃在广东海陆丰领导了农民起义，起义胜利后先后召开了陆丰县和海丰县苏维埃代表大会，成立了陆丰县和海丰县苏维埃政府。这是中国最早召开的县一级苏维埃代表大会。12月张太雷、叶剑英等在广州领导武装起义后成立了广州公社。[8]几乎与此同时，毛泽东率领的秋收起义队伍也在湘赣边界成立了遂川县和湘赣边界工农兵政府。从此开始中国苏维埃政权建设的历程。
2、共产国际帮助指导下的中华苏维埃政权建设
为促进苏维埃政权的建立和发展，在共产国际的帮助指导下，1928年夏中国共产党在莫斯科召开了“六大”，通过了《苏维埃政权的组织问题决议案》，“力争建立工农兵代表会议（苏维埃）的政权，这是引进广大的劳动群众参与管理国事的最好方式，也就是实行工农民主专政的最好的方式”。[9]以苏联党和苏维埃建设的经验为蓝本，对苏维埃政权建设作出了一系列规定，成为当时各根据地的指导和依据。
该决议案提出，各地党组织要在发动群众准备武装起义的同时，就工农民主政权的性质和组织制度等，向群众作好宣传，并拟定各种纲领政策，选派干部，为建立革命政权做好必要的准备。起义胜利后，在正式的代表会议（苏维埃）召开前，先成立革命委员会作为过渡，然后立即着手进行选举运动，召开工农兵代表大会，成立苏维埃政府。同时，该决议案还对成立苏维埃政权时应贯彻的民主选举原则（“苏维埃应在劳动群众直接选举的基础上组织起来”）、苏维埃政权的阶级构成问题（“产业工人应有特权，以保证其在苏维埃中领导的作用”）、无产阶级的领导原则（“党随时随地都应作苏维埃思想上的领导者”）以及党在苏维埃政权中的领导方式（党通过在苏维埃中“组织有威望、能工作的党团”来实现党对苏维埃的领导，反对“以党代苏维埃”或“以苏维埃代党”）等作出系列规定。自此，一场蓬勃兴起的苏维埃运动开始席卷中国广袤的土地。
3、苏维埃政权建设的高潮与成就――成立中华苏维埃共和国
1931年11月7日至20日，第一次全国苏维埃代表大会在江西瑞金召开。大会通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，选举出中华苏维埃共和国第一届中央执行委员会，宣告中华苏维埃共和国的成立。
这是一件具有重大政治影响的历史事件，在中国共产党领导的政权建设史上具有重要的地位和意义。它是中国共产党人打碎旧的国家机器，重建新的国家机器，领导人民大众建立新政权的伟大尝试，标志着共产党领导的革命政权建设已经发展成为国家的形态，与国民党统治下的“中华民国”对立并存，极大地推动了全国工农群众的革命斗争；它第一次统一了全国苏维埃运动的领导，从此各革命根据地的苏维埃政府有了共同遵循的施政纲领和最高权力机关，推动了中华苏维埃运动的蓬勃发展。
在新型政治制度的支持和保障下，中华苏维埃运动取得了巨大的成就。截至1934年2月，各根据地先后成立了几百个县苏维埃，以毛泽东为主席的中华苏维埃共和国中央政府实行了对十个省苏维埃的统一领导。除宪法外，全国苏维埃代表大会及其中央执行委员会还制定了土地法、劳动法、婚姻法、各级苏维埃组织法、选举法以及各项经济、文化、社会、法制建设等方面的法律法规，成功开展了三次声势浩大的民主选举运动，逐级选举了乡、区、县、省以及全国苏维埃代表和苏维埃政府，极大地推动和加强了苏维埃政权的建设，极大地推动和完善了中华苏维埃制度的建设。
4、中华苏维埃制度的基本理论、指导原则及组织特点
一是苏维埃全部政权是属于工人农民红军士兵及一切劳苦民众的，一切权力归苏维埃代表大会，苏维埃代表大会是国家最高政权机关。它是通过革命摧毁了另外一个政权而重新掌握全部国家权力的政权，它以人民的名义掌握了全部的国家权力之后，代表人民行使全部的权力，并不把国家权力分割得支离破碎。
二是苏维埃代表大会实行民主集中制的原则。各级苏维埃代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督，定期向选民和选举单位报告工作；其他国家机关，包括行政机关、军事机关、司法机关都由苏维埃代表大会产生，对苏维埃代表大会负责，受苏维埃代表大会的领导和监督，定期向苏维埃代表大会报告工作。在苏维埃代表大会制度下，少数服从多数，下级服从上级，地方服从中央。
三是苏维埃制度具有鲜明的阶级性和强大的阶级动员能力。（1）体现为苏维埃选举是工农兵劳苦群众自己的选举，是历史上最宽泛的民主：凡苏维埃公民在十六岁以上均享有苏维埃选举权和被选举权，可直接选派代表参加各级工农兵代表大会；“只有军阀、官僚、地主、豪绅、资本家、富农、僧侣及一切剥削人的人和反革命分子，是没有选派代表参加政权和政治上自由的权利的。”[10]（2）体现为苏维埃政权极大地调动了劳苦大众翻身当家作主人的革命热情，“苏维埃依靠这一制度，同广大民众结合起来，他就使苏维埃成为最能发扬民众创造力的机关，使苏维埃成为最能动员民众以适应国内战争适应革命建设的机关，这也是历史上无论什么政府所做不到的。”[11]
四是苏维埃制度体现了一党专政下的人民性。苏维埃代表大会建立了密切联系群众的基层政权工作制度，保证了苏维埃政权巩固的基础。在苏维埃制度下，乡（市）苏维埃负责一切事务，由代表广泛征求群众意见，集中讨论决定，代表直接执行决议。这是苏维埃制度走群众路线的最显著特点。
五是苏维埃制度坚持中国共产党的领导。苏维埃理论、苏维埃运动、苏维埃政权建设、中华苏维埃共和国的成立以及苏维埃工作，都是在中国共产党的领导下得到实现和发展的。党对苏维埃的领导，必须经过党在苏维埃的党团来实现，确定了正确的党政关系以及党对政权机关的领导方式。
以上几个特征，初步奠定了未来新中国实行的人民代表大会制度的基础。但中华苏维埃代表大会制度还有不同于现行人民代表大会制度的两个重要特征：
（1）明确国家机构实行“议行合一”。在中央政府层级设置了中央执行委员会，在全国苏维埃代表大会闭会期间，中央执行委员会为最高政权机关，行使与全国苏维埃代表大会相同的职权，以确保“议行合一”原则的落实。各级苏维埃代表大会既是议事机关，议决大政方针，制定法律，又是执行机关，直接组织行政，贯彻执行法律和各项决议。
（2）实行联邦制和民族自决制度。《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定：“中国苏维埃政权承认中国境内少数民族的自决权，一直到承认各弱小民族有同中国脱离，自己成立独立的国家的权利。”[12]这是由于中华苏维埃制度是仿照苏联模式建立的，在制度设计上完全照搬照抄了苏联的做法。因为年轻的中国共产党没有建立和管理国家政权的实践经验，苏联模式是唯一可以学习的榜样。
三、中国共产党对参议会制度的改造——第二次国共合作改变了党的政权建设模式
1936年西安事变和1937年卢沟桥事变后，国共实现了第二次合作。为民族革命计，共产党承认国民党领导的国民政府为中国唯一合法政府，共产党领导的革命根据地政权统一成为国民政府下的边区政府。在国民政府的体制架构内，党改造和实践了一套有别于国民党统治区且行之有效的“边区参议会制度”。改造是质变的开始。这个边区参议会制度，是在党的统一领导下，以国民政府省市参议会为名称，以“三三制”为组织原则，以党的“一元化领导”和“民主集中制”为基本特征，以陕甘宁、晋察冀、晋冀鲁豫、晋绥以及山东、华中、华南等抗日根据地民主政权为构成主体的政权组织形式的统称。
1、从苏维埃制度到议会制
为挽救民族危亡，团结全国一切抗日的力量组织最广泛的抗日统一战线，早在长征途中，中共中央就在1935年12月25日的政治局瓦窑堡会议上通过了《关于目前政治形势与党的任务决议》，提出把党建立的“苏维埃工农共和国”改变为“苏维埃人民共和国”，以此“充分的表明苏维埃自己不但是代表工人农民的，而且是代表中华民族的。”[13]党中央及红军到达陕北后，开始了由工农政权向抗日民主政权的转变。党先后宣布改变了原来的各项政策，如政治上恢复了地主、资本家、富农、牧师、僧侣等的公民权，经济上停止没收和分配地主的土地，取消了对地主富农经商的限制等等。为此，政权组织形式也有了新的变化，“第一，政权的性质——由工农民主改为一般的民主”，“第二，政权形式——由苏维埃形式改为议会形式。”[14]
1937年5月，陕甘宁根据地最高苏维埃政权机关中华苏维埃共和国临时中央政府驻西北办事处正式通过了《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》和《陕甘宁边区选举条例》，提出把陕甘宁根据地更名为陕甘宁边区（一度也称之为“特区”），并确定边区实行议会民主制度：各级议会议员，由选民直接选举；各级行政长官，由议会选举；各级政府直接对议会负责。从1937年7月始，边区进行了一场轰轰烈烈的民主选举运动，自下而上地开展了民主选举，召开了乡、县议会，由县议会选举产生了同级政府，并在此基础上选举边区议会议员。“苏维埃选举是宝塔式，是一根直线形成的，没有立法权与行政权的分立。现在议会和政府有点平列的样子了。”[15]
这次边区议会选举，采取了普遍、直接、平等、不记名的选举原则，是一次符合广大人民利益的民主选举，既充分发挥了工农群众的革命积极性，也起到了团结抗日资产阶级、地主和中间分子的积极作用，大大提高了选民参选比例。各地选民的参选率达到了80%-90%。选举于12月结束，共选出边区议员500名。然而，由于战争的影响，陕甘宁边区议会几度延期召开，最后因形势变化，被边区参议会所替代。
2、从议会制到参议会制
在陕甘宁边区第一届议会的紧张筹备中，国民政府第一届国民参政会决定在全国的省、市分别设立临时参议会，作为地方政府的咨询建议机关。1938年9月26日，国民政府公布《省临时参议会组织条例》《市临时参议会组织条例》。在此背景下，为保持与国民政府组织序列和名称上的统一，边区政府决定将边区议会改称为边区参议会，边区议员改称为参议员。1939年1月17日，陕甘宁边区第一届参议会第一次会议终于在延安正式召开。大会通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》、《陕甘宁边区各级参议会组织条例》等法律案，选举产生了边区参议会议长、常驻会议员和边区政府主席、政府委员、边区高等法院院长等。至此，陕甘宁边区抗日民主政权自下而上全部建立完备，陕甘宁边区参议会制度宣告建立。
陕甘宁边区参议会虽然名称上与国民党统治区的省参议会相同，但内容是完全不同的，有着本质的区别，是“新的内容用旧的形式表现”。对此，毛泽东一针见血地指出：“决定进步与否的东西是实质，不是形式”。
根据《省临时参议会组织条例》规定，国民政府省临时参议会是咨询建议机关，其职责是“集思广益，促进省政兴革”，行使职责的方式是“得提出建议案于省政府”[16]；省临时参议员不是由人民选举产生的，而是由各县政府和省政府在各自管辖范围内按比例遴选出候选人，由国民政府审定产生的。由此可见，它不是真正的民意和权力机关。相反，陕甘宁边区参议会由普选产生，是真正的民意机关、权力机关，它拥有选举权、立法权、监督权、财政权、否决权，这些职权远远超出了省临时参议会作为咨询建议机关的权限。
3、“三三制”政策与参议会制度的成就
边区参议会和边区政府刚成立之时，两个机关里都是“清一色”的共产党员。县乡各级政权机关也大体如此。显然，这种人员构成是与抗日民主政权性质及民主建政要求不相适应的。为了改变这种状况，1940年3月6日党中央在《抗日根据地的政权问题》指示中，提出在各级参议会和政府人员组成上实行“三三制”，即共产党、党外进步分子、中间分子各占三分之一。[17]它体现了各抗日阶级的政治合作，是抗日民族统一战线政权建设的一项组织原则。
“三三制”原则出台以后，在各个抗日根据地都得到了认真贯彻执行，取得了很大成绩。“以陕甘宁边区为例，第二届参议会出席的议员219人，共产党为123人，占据了56.1%。当选出的共产党员超出三分之一的人数时，就通过党员主动辞职，依法补聘、补选党外人士的办法进行补救，以严格落实贯彻三三制。经调整后，第二届参议会选出18名政府委员中，共产党占6名；9名参议会常驻议员中，共产党占3名。乡参议会议员中，共产党也严格遵守三分之一数额。譬如，绥德县乡议员2889人，共产党人仅占26%，其他县级参议会议员情况也大致如此”。[18]“三三制”原则在参议会贯彻执行后，占有三分之一的共产党员始终处于主导地位，对党外人士政治关心、生活关心，以化除隔阂、真诚合作、民主协商的精神，团结了各抗日阶级和阶层，扩大了政权基础，提高了抗日民主政权在各阶层人民群众中的威信和凝聚力，对于调动各边区人民群众的抗日积极性，发展和巩固抗日根据地，支援前线起到了极其重要的作用。
以“三三制”为原则召开各级参议会的做法，为其后解放战争时期和新中国成立初期党召开各界代表会议、人民代表会议、政治协商会议提供了借鉴，成为我党民主建政和政治协商制度的政策基础。
从1939年1月至1946年6月解放战争爆发，陕甘宁边区参议会一共召开了3届4次会议，在“三三制”原则指导下，边区还进行了两次声势浩大的民主选举（改选）。实行“三三制”原则的边区参议会制度，理论联系实际，对之前所有的政权组织形式和运行模式进行了改造，为巩固和发展抗日民族统一战线、夺取抗日战争和中国革命的胜利作出了重大贡献，为党从局部执政走向全国执政进行了探索和积累，为人民代表大会制度的形成和发展奠定了基础。
在陕甘宁边区参议会的示范作用下，党领导下的各抗日民主根据地，结合当地实际，对参议会制度这个抗日民族统一战线的政权组织形式进行了积极的实践，并自主进行理论总结，极大地丰富了党在抗日战争时期的政权建设经验，成功地改造完成了一整套行之有效、系统完整、深入群众的“全过程民主”的政权形式。这种对政权体制进行的改造，不仅促使党的执政方式发生了转变，政权形式从量变走向了质变，而且使我们党自主形成了一套比较完整的新民主主义国家政权组织理论，为后来我党创建人民代表大会制度起到了极为重要的转承作用。
例如，晋察冀边区在开展政权建设的实践基础上，明确提出“改造旧社会、建设新社会”的口号和奋斗目标，从抗日战争具有反抗帝国主义侵略和建立新中国的双重任务的高度，创造性地发挥了毛泽东关于抗日战争必将驱逐日本帝国主义和变旧中国为新中国的思想，用于指导根据地工作和政权建设，把抗战与社会改革有机结合起来，不仅使边区建设成为“模范的抗日根据地”，而且成为“新民主主义亦即三民主义的新社会的雏形”。[19]
“改造旧社会、建设新社会”也是晋察冀边区领导人彭真关于抗日民主根据地建设的思想与实践核心。在领导根据地的工作中，彭真提出“改造旧社会，创造新社会”的首要问题就是政权建设问题。“国家中的政权问题，是‘一切革命的根本问题’，是革命斗争中双方争夺的目标，也是最锋利的战斗武器。”[20]为此，他提出抗日根据地政权建设的重要原则：（1）根据地政权的人民民主原则；（2）党对根据地政权的绝对领导原则；（3）树立根据地政权的基本群众优势的原则；（4）根据地政权以民主集中制为基本的组织原则；（5）根据地政权以人民武装为支柱的原则。[21]这些关于晋察冀边区政权建设的探索实践及其理论总结，是把马克思列宁主义、毛泽东思想关于国家学说的理论运用到华北抗日根据地建设的具体体现，是对抗战时期党领导建立和改造边区参议会制度的理论与实践的丰富和拓展，是中国共产党人改造旧世界、创造新世界的真实写照。
4、抗日根据地参议会制度的特点
一是改变了革命政权的性质，扩大了政权的民主基础。实行“三三制”政策的参议会制度，是抗日民族统一战线最好的民主政权形式。这种政权是赞成抗日、赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。除了反共分子和汉奸亲日派，所有抗日爱国的阶级、阶层和社会团体，都有权参加抗日民主政权的管理工作。
二是接受了国民政府参议会的名称，在形式上并入国民政府序列。边区参议会虽然统一了称谓和形式，但本质上与国民政府的地方咨询机构是截然不同的。它是经普选产生的民意机关、代表机关、权力机关，充分行使立法权、监督权、财政权、选举任命权和决定权，大大突破了地方咨询机构职能和权限的限制。
三是实行了不同层级采用不同政府模式的混合体制。边区和县一级分别设立参议会和政府，各司其职。但分别设立这两个机关并不是“议行并立”或“议行分立”，而是参议会为最高政权机关，政府由它产生，对它负责，受它监督；参议会闭会期间，政府即为最高政权机关。[22]乡村一级政权则实行“议行合一”，由参议会执行政府职能。由于在边区和县级政权实行参议会与政府分别设立、各司其职的原则，这两级参议会闭会期间，另选出常驻会议员（常驻议员），履行参议会部分职权，负责参议会日常事务，弥补了大会无法常年开会履行职权的不足，开创了后来的人大常委会模式。
四是明确了党的一元化领导和各政权机关的相互关系，丰富了民主集中制的内涵。1942年9月1日，党中央下发《中共中央统一各抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》后，党统一领导根据地立法、行政和司法工作的领导能力得到了加强，立法和行政机关各司其职的参议会制度在党的统一领导下，进一步明确了各政权机关的相互关系，丰富了民主集中制的内涵，完善了党对国家政权机关实行领导的体制机制，夯实了党的领导的组织基础。
五是创制了民族区域自治制度。全面抗战的爆发是党修正民族理论、认识民族问题、转变民族政策的转折点。1941年，陕甘宁边区在“五一施政纲领”中，首次明确提出民族区域自治政策。它是党在民族理论与民族政策领域的独创，奠定了中华人民共和国实行单一制国家制度的基础，是抗战时期党探索民族标准、民族间关系、各民族群体与国家整体关系的成果，是党的边区参议会制度的重要组成部分。
5、从参议会到人民代表会议
抗战胜利了，一个主题是和平与建设的新的历史契机呈现在中国共产党人面前。1945年9月6日，陕甘宁边区政府发布《关于今年选举工作的训令》，指出全国已经进入和平、民主、团结奋斗的时期，更要全心全力地继续提高边区的建设，在政治、经济、军事、文化各方面建设上作出更好的榜样。10月5日，陕甘宁边区选举委员会在《关于今年乡选工作致各专员县市长的信》中，正式提出将乡一级参议会改名为人民代表会议。作为这项重要改革的措施，陕甘宁边区政府对《边区各级参议会组织条例》《各级参议会选举条例》进行了相应的修改。以此为依据，在边区范围内普遍开展了新一届边区参议会的三级选举运动。
1946年4月，陕甘宁边区第三届参议会开幕。大会通过了《陕甘宁边区宪法原则》，从党的建设新民主主义共和国的纲领出发，确立了解放区的基本法律准则，在政权建设层面确定边区的代议制度由参议会模式向人民代表会议模式转变。《宪法原则》规定：“边区、县、乡人民代表会议（参议会）为人民管理政权机关”，“人民普遍直接平等无记名选举各级代表，各级代表会选举政府人员”，“各级政府对各级代表会负责，各级代表对选举人负责”，“各级政府人员违反人民的决议，或忽于职务者，应受到代表会议的斥责或罢免，乡村则由人民直接罢免之。”[23]
然而很快，第二次国内革命战争再次爆发，以抗日民族统一战线为政治基础的边区参议会和人民代表会议，因战事而停止召开。等到解放战争局势稍有好转，各解放区纷纷再次召开人民代表会议的时候，党领导政权建设的政治基础已经发生了巨大的变化，人民代表会议的性质和内涵也随之发生了改变。
四、从人民代表会议过渡到人民代表大会——党在政权建设与改造中发现和把握规律
创造是真理的实现。早在1945年，毛泽东就提出要在中国建立一个各革命阶级联合专政的新民主主义共和国的主张，为我们在解放战争时期和建国以后人民代表大会制度的创立和发展奠定了理论基础。“新民主主义政权组织，应当采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权利；又能集中处理国事，使各级人民政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”[24]
1、重新建立的人民代表会议制度
国共内战再次爆发后，随着战争形势的发展、国内阶级关系的变化和党的政策的变化，各解放区的政权建设工作，开始进入一个新的历史时期。1948年1月18日，毛泽东在为党中央起草关于目前党的政策中的几个重要问题的决定草案时，纲领性地提出了新政权的性质问题：“新民主主义的政权是工人阶级领导的人民大众的反帝反封建的政权。”[25]这个人民大众，就是工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级和民族资产阶级。这个论述，奠定了解放战争后中国共产党建设新政权的政治基础。
鉴于内战爆发前，党已经提出了建立人民代表会议制度，所以战争开始后，各解放区的政权建设工作，仍然延续人民代表会议名称。但这时的人民代表会议，已不再是战争之前的人民代表会议了，它的政治基础及其内容都发生了根本性的变化。
1948年4月1日，毛泽东在晋绥干部会议上的讲话中指出：“在反对封建制度的斗争中，在贫农团和农会的基础上建立起来的区村(乡)两级人民代表会议，是一项极可宝贵的经验。……我们曾经打算在各地农村中，在其土地改革任务大致完成以后再去建立人民代表会议。现在你们的经验以及其他解放区的经验，既已证明就在土地改革斗争当中建立区村两级人民代表会议及其选出的政府委员会，是可能的和必要的，那末，你们就应当这样做。在一切解放区，也就应当这样做。”[26]这极大地推动和促进了党在解放区的政权重建工作。
自此，各解放区开始采取多种形式建立人民代表会议制度。在广大的农村地区，党开展了土地改革运动，采取了由贫民团和农会等基层半政权组织向人民代表会议过渡的方式，建立了农村的人民代表会议。在人民代表会议成立后，贫民团和农会将不再具有政权组织的职权，变成了基层群众组织。
在农村以外的城市地区，则区分不同情况开展政权建设工作：（1）新解放的城市中，由于首先实行军事管制，尚不具备立即召开人民代表会议的条件，大多由军事管制委员会邀请各界代表举行会议，传达党的政策，联系当地群众，共商地方政权建设大事。待条件略成熟后，就召开各界代表会议。各界代表一般是以业内推举或军管会聘请为主，后来逐渐过渡到以各团体和各界的选举为主，推举和聘请为辅。各界代表会议不是权力机关，而是协商咨询机关，是人民代表会议的前身。（2）在老解放区的城市中，则直接选举人民代表，召开人民代表会议。
新老解放区的人民代表会议是有一些区别的：
老解放区一般脱胎于抗日民主根据地，党已经领导根据地人民耕耘了多年，政权体系比较完备，政权建设经验比较丰富，群众的政治素质和民主素养程度较高，对人民代表会议的作用有较为正确的认识，积极参加代表的选举活动。因此，老解放区召开人民代表会议时，往往沿袭了抗日根据地时期的做法，将其作为政权机关来建设，赋予其政权机关的地位和职权。各地在召开人民代表会议时，也往往有许多创造性的举措。例如在抗战时期的根据地晋察冀和晋冀鲁豫边区，在解放战争时期合并为华北解放区，地方政权建设工作就走在了全国的前列，不仅召开具有政权机关性质的人民代表会议，而且还首创性地召开了华北临时人民代表大会、石家庄市人民代表大会、平山县人民代表大会等，探索实践更新型的政权组织形式，向人民代表大会制度迈进。
同一时期，在全国范围内，许多地方民主政权建设才刚刚起步。新解放区的群众基础还较薄弱，老百姓对于中国共产党的政权建设理论和实践还很陌生，也没有经过民主政治的锤炼，社会管理也大都处于军事管制或半军事管制中。因此，新解放区的人民代表会议，大多是在党的组织领导下，在军事管制委员会的强制力保障下，通过政治宣传，引导和发动群众而推行的，其性质、地位和作用与老解放区的人民代表会议是有所区别的。例如新解放区人民代表会议的代表，一般是由指定、推举、协议、邀请或者聘任方式产生的。这种代表产生方式，决定了新解放区人民代表会议的协商民主性质。
党中央、毛泽东和其他中央领导人，对于人民代表会议的论述，也大体可分为两个阶段：
一是从1946年解放战争开始大约至1948年底和1949年初，将人民代表会议与人民代表大会相提并论、交替使用。例如1947年11月12日，中共中央转发了中央工委关于政权形式问题给冀东区党委的指示信，要求在土地改革中自下而上地实行人民代表会议制度：“目前解放区各级政权形式，应采取从下而上的代表会议制度，其名称或称农民代表会，或称人民代表会均可（一般以称人民代表会议为妥。中央注。）……望在土地改革中，应将解放区政权，改组为人民代表会议政权。”[27]1948年1月，毛泽东在《关于目前党的政策中的几个重要问题》中指出：“在将来，革命在全国胜利之后，中央和地方各级政府，都应当由各级人民代表大会选举。”[28]1948年4月30日，党中央在纪念五一节口号里提出：“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。”[29]1948年9月在西柏坡召开的中共中央政治局扩大会议上，毛泽东强调：“我们是人民民主专政，各级政府都要加上‘人民’二字，各种政权机关都要加上‘人民’二字。现在我们就用‘人民代表会议’这一名词。”[30]1949年3月，毛泽东再次提出：“我们是以工农联盟为基础的人民苏维埃，‘苏维埃’这个外来语我们不用，而叫做人民代表会议。”[31]说明在当时，“人民代表大会”与“人民代表会议”概念与含义是一致的。
二是从1948年11月中央提出在新解放区成立“各界代表会”以后，特别是1949年开始筹备全国性的新政治协商会议以后，人民代表会议的含义被逐渐赋予了新内容，厘清了其与人民代表大会权力机关的关系。这个转变的过程，是与解放战争在全国范围内取得节节胜利，各个新解放区纷纷建立新政权的过程同步的。1948年11月30日，《中共中央关于在新解放城市中成立各界代表会办法的规定》，第一次提出召开各界代表会，并明确“各界代表会为市人民代表会议召开以前的临时政府的协议机关”，“各界代表会可看做是人民代表会议的雏形。”[32]此时的各界代表会与人民代表会议还是不相同的两个概念。等到了1949年8月13日，毛泽东在出席北平市各界人民代表会议开幕式的讲话中指出：“一俟条件成熟，现在方式的各界人民代表会议即可执行人民代表大会的职权，成为全市的最高权力机关，选举市政府。”[33]把“各界代表会议”与“人民代表会议”统一成为“各界人民代表会议”。这一年的8、9月间，党中央和毛泽东精心指导全国各地召开“各界代表会议”或“人民代表会议”，严令全国三万人口以上的城市务必每月至少召开一次“各界人民代表会议”。9月16日，毛泽东将新华社社论稿《迅速召开各界代表会议》标题改为《迅速召开各界人民代表会议》，并加写了一段话：“老解放区，凡属条件成熟的地区，则应召开普选的全权的人民代表大会；凡属条件尚未成熟的地区，亦可召开各界人民代表会议以为过渡。总之，不论是过渡性的各界人民代表会议，或是全权的普选的人民代表大会，必须召开。召开是正确的，不召开是不许可的。”[34]明确界定了“老解放区”和“条件成熟的地区”召开“人民代表大会”与“条件尚未成熟的地区”召开“各界人民代表会议”的区别。
1949年9月7日，周恩来在中国人民政治协商会议第一届全体会议前，向政协委员们作的报告中对此也有清晰明确的说明：“关于政权制度方面，大家已经同意采用基于民主集中制原则的全国人民代表大会的制度。现在凡是通过普选方式产生出来的会，我们叫做大会，例如人民代表大会。凡是通过协商方式产生的会，我们就叫做会议，例如人民政治协商会议。大会和会议名称的区别就在这里。将来人民代表大会是要经过普选方式来产生的。”“现在各地召开的各界代表会议，实际上就是地方的政治协商会议，也可以说就是中国人民政治协商会议的地方委员会。”[35]从这个意义上说，解放战争时期的人民代表会议，是权力机关和政治协商机关的结合体，是人民代表大会制度的特殊过渡形式，同时是政治协商会议制度的起源。
2、作为榜样的华北临时人民代表大会
为把华北解放区建设好，使之成为巩固的根据地，从人力物力上大力支持全国的解放战争，并积极探索解放区在新历史条件下政权建设和经济建设的经验，为全国解放后成立人民共和国做好准备，中共中央决定，将晋察冀和晋冀鲁豫两大根据地合并，建立统一的华北人民政府。1948年8月7日，华北临时人民代表大会在石家庄隆重开幕。大会一致通过了《华北人民政府施政方针》《华北人民政府组织大纲》，选举了华北人民政府委员会，成立了华北人民政府。
华北人民政府成立后，中共中央政治局在9月召开的会议上，根据人民民主专政的政权性质和建立华北人民政府的实践经验，决定正式统一党领导下的政权名称为人民政权。9月8日，毛泽东《在中共中央政治局会议上的报告和总结》中提出：“我们是人民民主专政，各级政府都要加上‘人民’二字，各种政权机关都加上‘人民’二字，如法院叫人民法院，军队叫人民解放军，以示和蒋介石政权不同。”[36]
华北临时人民代表大会的召开，除了首开以人民的名义为政权命名的先河外，还为其后各解放区以及全国召开和运行人民代表会议或人民代表大会，提供了一种崭新的样板和模式：
一是确立代表选举的基本规则和党对于代表构成的一些基本政策。如确立了10种代表产生模式及其产生方式，包括区域代表、妇女代表、职工代表、军队代表、回民代表、文化界代表、社会贤达代表、商会代表、指定代表和聘请代表等；提出了把“三三制”政策调整为“非党人士要占三分之一以上”，形成了中共党员在各级人民代表大会中大约占三分之二左右比例的传统，并持续至今。
二是初步探索了党的组织机构如何在代表会议中运作的程序和方式。中共中央华北局在向中央提出的关于召开华北临时人民代表大会的总结报告中，对党组织如何筹备人民代表会议，如何联系群众、发扬民主，如何进行政治协商、在会议中开展团结和斗争，如何选举，如何宣传贯彻党的意图等等，进行了很好的总结。其中的一些策略和方法，在其后的人民代表大会制度建设中，普遍得到了采用，有的持续至今。
三是基于华北临时人民代表大会模式上召开的华北各城市各界代表会议或人民代表会议，进一步探索建立了此后各级人民代表会议召开的基本模式和议事方法。1949年10月29日，薄一波向毛泽东主席提交了关于华北各城市各界代表会议、人民代表会议情形和经验的报告。第二天，毛泽东转发了该报告，并提出：“这个报告总结了华北各城市所开各界代表会议的主要经验，写得清楚明确，可为一切各界代表会议或人民代表会议所取法。”[37]
总之，华北临时人民代表大会的召开，结束了各解放区不同的代表会议名称、会议形式和议事模式并存的历史，提供了一个比较统一的代表会议模式，对各级各地代表会议的召开，产生了积极的影响，标志着中国共产党领导下的政权建设模式和政治协商模式，逐渐走向规范和成熟。
3、《共同纲领》与人民代表大会制度理论的基本成型
1947年7月，人民解放军由战略防御转入战略进攻阶段以后，国内形势发生了重大转折，中国共产党夺取全国政权的目标日渐清晰。1948年4月30日，中共中央发布具有历史意义的号召《纪念“五一”劳动节口号》，决定邀请“各民主党派，各人民团体及社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”[38]，得到各民主党派和爱国人士的积极响应。
1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北京开幕。毛泽东在开幕词《中国人从此站立起来了》中指出：“现在的中国人民政治协商会议是在完全新的基础之上召开的，它具有代表全国人民的性质，它获得全国人民的信任和拥护。因此，中国人民政治协商会议宣布自己执行全国人民代表大会的职权。”[39]
执行全国人民代表大会职权的中国人民政治协商会议第一届全体会议，通过了《中国人民政治协商会议组织法》《中华人民共和国中央人民政府组织法》《中国人民政治协商会议共同纲领》，它们是中华人民共和国成立的三大宪法性文献，是中华人民共和国建国初期的人民大宪章。它们共同确定了新中国的根本政治制度是人民代表大会制度，将中国共产党自建立以来，所探索实践的中华苏维埃代表大会制度、边区参议会制度、解放区人民代表会议制度的原则、经验和做法，以国家立法的形式，写入人民大宪章之中。
这三大宪法文献，勾画出新中国成立之初国家政权体制的特点，提出实施人民代表大会制度的重要步骤：一是实行“议行合一”，确定全国人民代表大会是国家最高政权机关，在全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为国家最高政权机关。董必武在政协会议上对中央人民政府组织法草案草拟经过及其基本内容的说明中明确提到：“我们的制度是议行合一的，行驶国家权力的机关是各级人民代表大会和它产生的各级人民政府”。[40]二是在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议全体会议执行全国人民代表大会的职权。三是在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。四是规定各级政权机关一律实行民主集中制。五是确认了新成立的中华人民共和国实行单一制的国家制度和民族区域自治制度，认为单一制的国家结构形式，更加符合中国的国情；在统一的国家内实行民族区域自治，更有利于实现民族平等。
这里需要说明的是：（1）《共同纲领》确定了中华人民共和国实行人民代表大会制度，但这个制度并未立即在全国实施，而是进入到一个准备和过渡阶段。因为新中国成立之初，还不具备马上召开人民代表大会的条件，当时解放战争还没有完全结束，无法进行全国范围内的普选。因此，只能在国家层面上召开政治协商会议，在地方层面上召开人民代表会议，代行人民代表大会职权，作为向人民代表大会制度的过渡。（2）在中央政府体制上，《共同纲领》的某些规定又回到了中华苏维埃模式：在国家机构的设置上实行“议行合一”，设立中央政府委员会以替代苏维埃时期的中央执行委员会，“国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关”。在地方各级政权中，“人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府”[41]。之所以如此，有一个很重要的因素是：代行全国人民代表大会职权的仅仅是中国人民政治协商会议的全体会议，在全体会议闭会后，它选出的政治协商会议全国委员会，只是一个单纯的政治协商机关，对政府仅有建议权。因此，在代行全国人民代表大会职权的政协全体会议闭会期间，中央人民政府成为最高国家政权机关，就成为必然选择。
4、地方各界人民代表会议的组成、职权与特点
中央人民政府成立后，于1949年12月2日制定和公布了省、市、县各界人民代表会议组织通则，作为建国初期全国政权建设的指导准则，规范和推动了各地人民代表会议的召开，规范和促进了各级人民代表会议向人民代表大会的过渡。省、市、县人民代表会议的组成、职权与特点是：
（1）省各界人民代表会议。代表产生方式：以县市为单位，由县市各界人民代表会议或者市协商委员会推选；未召开各界人民代表会议的县市，由县市人民政府召集各民主党派、人民团体及有关各界人士举行联席会议推选。凡能召开省各界人民代表会议的地方，即应代行省人民代表大会的职权。在省各界人民代表会议闭会期间，设立省各界人民代表会议协商委员会。[42]
（2）市各界人民代表会议。代表产生方式：政府代表由政府首长等充任；各民主党派、人民团体、驻该地各机关和部队代表，由各党派、团体、机关和部队自行选派；其他方面的代表则由军管会、市人民政府和协商委员会商定后，由军管会、市人民政府邀请，或直接由军管会、市人民政府商定邀请。军事管制初期，市各界人民代表会议的职权是协助军管会和市政府传达政策、联系群众。经上级人民政府批准后，可代行人民代表大会职权。在市各界人民代表会议闭会期间，设立市各界人民代表会议协商委员会。[43]
（3）县各界人民代表会议。代表产生方式：农民代表由乡（村）农民代表大会或农民大会产生；政府代表由县长、副县长等充任；各民主党派、人民团体、驻该地各机关和部队代表，由各党派、团体、机关和部队自行选派；其他方面的代表则由县人民政府决定邀请。县各界人民代表会议职权是：听取县人民政府工作报告，进行讨论，提出批评和建议；反映人民的意见和要求，讨论并建议有关县政兴革事宜；向人民传达并解释县各界人民代表会议决议案，协助县人民政府动员人民推行之。县各界人民代表会议经上级人民政府批准，可代行人民代表大会职权。在县各界人民代表会议闭会期间，设立常务委员会。[44]
结合上述规定可见，各界人民代表会议是政治协商机关，是代行权力机关职权的非权力机关。正如代行全国人民代表大会职权的中国人民政治协商会议第一届全体会议，它还不是全国人民代表大会。
5、人民代表大会制度的建立——第一届全国人民代表大会的召开和《中华人民共和国宪法》的制定
新政协的召开和制定具有宪法性质的《共同纲领》，各级人民代表会议的召开并代行人民代表大会的职权，在新中国成立初期起着为新中国的政权建设提供合法性和正当性地位的功能，但这两项条件还并不足以构成建立一个现代国家的充分条件。1952年10月，斯大林在答复中国共产党访苏代表团的询问时表示：“如果你们不制定宪法，不进行选举，敌人可以用两种说法向工农群众进行宣传反对你们：一是说你们的政府不是人民选举的；二是说你们国家没有宪法。因政协不是人民经选举产生的，人家就可以说你们的政权是建立在刺刀上的，是自封的。此外，共同纲领也不是人民选举的代表大会通过的，而是由一党提出，其他党派同意的东西，人家也可说你们国家没有法律。”[45]从这里我们可以清楚地看到，只有通过选举产生的民意机关、代议机关行使国家机力，并由它制定宪法，才能够为一个新中国提供合法性和正当性基础。
对于这个民意机关、代议机关，为什么会选择人民代表大会这种形式，而不是采用议会制或者其他什么制度，毛泽东有过非常具体的论述。早在1948年9月中央政治局扩大会议上，毛泽东曾系统论述了即将成立的新中国的国体和政体，列举了要召开人民代表大会的理由。1949年3月党的七届二中全会上，毛泽东再次阐明了党在建立新中国问题上的主张：“我们不采取资产阶级共和国的国会制度，而采取无产阶级共和国的苏维埃制度。代表会议就是苏维埃。自然，在内容上我们和苏联的无产阶级专政的苏维埃是有区别的，我们是以工农联盟为基础的人民苏维埃，‘苏维埃’这个外来语我们不用，而叫人民代表会议。苏维埃是俄国人民创造的，列宁加以发扬。在中国，因为资产阶级共和国的国会制度在人民中已经臭了，我们不采用它，而采用社会主义国家的政权制度。”[46]这些论述，为新中国的建立奠定了理论基础和政策基础。
1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开。大会通过了《中华人民共和国宪法》和5个国家机构组织法，正式以宪法和法律的形式确立了新中国的根本政治制度——人民代表大会制度，将《共同纲领》所规定的全国人民代表大会和中央人民政府共同作为最高国家政权机关的政权体制，修改为以全国人民代表大会为核心的新的政权体制，体现了国家政权机关和国家政治体制的人民性；国务院作为新的中央人民政府，将成为国家权力机关的执行机关。中央人民政府有了新定义。
这是总结了新中国成立5年来国家机关工作的经验和各级各界人民代表会议的经验，对我们国家政治制度作出的更加完备的规定。各个国家机关的职权划分与互相间关系，由民主集中制原则的表述取代了“议行合一”文字的规定，自中华苏维埃代表大会制度始实行的“议行合一”的国家机构组织原则，将只体现在“一切权力属于人民”的人民主权和国家权力机关的最高权威上。它标志着我国人民代表大会制度的基本定型，完成了自近代以来中国对西方资产阶级国家“三权分立”代议制度的抛弃和党对苏维埃代表大会制度“议行合一”模式的改造，体现了中国共产党在政权建设和改造中对国家制度发展规律以及中国特殊国情的认识和把握，强化了党对人民代表大会这个国家政权组织形式的政治领导，实现了中国人民对于人类政治制度史上的伟大创造。
五、从仿造、改造到创造——中国共产党创建人民代表大会制度的创世之举
从苏维埃、参议会、人民代表会议到人民代表大会制度，中国共产党开启了一条独特的进行民主主义革命和社会主义建设的伟大创造之路。所谓创造，就是前所未有的制造，是想出新方法、建立新理论、做出新东西。“筚路褴褛，以启山林”。党作为制度设计者，在创造人民代表大会制度的历史进程中，运用马列主义先进理论学说，吸收借鉴中外代议制民主的经验成果，与广大人民群众站在一起，立足中国国情与实际开启了中国的民主新路。这条民主新路记载了中国共产党领导中国革命的伟大实践，从工会到农会，从瑞金到延安，从西柏坡到北京，一路披荆斩棘，不懈奋斗，充满智慧，努力前进，揭示了中国人民追求富民强国真理和实现人类最高理想的浴血奋斗，给我们以深刻的启迪。
启迪之一：创建人民代表大会制度是中国共产党对马克思主义国家学说的丰富和发展，充分体现了党的理论创新能力。
以毛泽东为代表的中国共产党人在中国革命的具体实践中，创造性地发展了马克思主义的国家学说，在中国建立了人民民主专政的社会主义国家，逐步摸索出有中国特色的政权模式，创建了适合中国国情的人民代表大会制度。1940年毛泽东在《新民主主义论》中，对中国应该建立一个什么样的国家、实行什么样的制度等问题作了系统、明确的阐述，对我们党自成立以来探索实践苏维埃制度、参议会制度等政权建设的经验作了总结，并且第一次提出了“人民代表大会”这个概念。1945年，毛泽东又在《论联合政府》中对新民主主义国家应该实行的纲领作了详尽说明，再次提出了建立人民代表大会制度的构想，为新中国成立后实行人民代表大会制度奠定了理论基础。1949年3月，在中国共产党七届二中全会上，毛泽东对人民代表会议制度和党的代表会议制度进行专题论述，为党夺取全国政权，实行人民代表大会制度作了进一步的理论准备。在长达28年的中国革命和实践历程中，以毛泽东为代表的中国共产党人逐步摸索出有中国特色的政权模式，创建了适合中国国情的人民代表大会制度，是马克思主义关于代议制理论论述和马克思主义国家学说的具体实践和体现，是对马克思主义国家学说的丰富和发展。
启迪之二：创建人民代表大会制度是中国历史发展的必然选择，充分体现了党顺应历史潮流的与时俱进能力。
近代以来，以清王朝和北洋政府为代表的国家统治者，逆历史潮流而动，丧失了对国家治理的能力，致使中国一步步沦为半封建、半殖民地社会，沦为帝国主义肆意分割的鱼肉，陷入了国家四分五裂、军阀混战的局面。以孙中山先生为代表的资产阶级革命家，提出以民主共和的模式来挽救中国的灭亡，意图达到富民强国的目的。由于中国国民党自身的较弱涣散与腐败，无力担负起领导中华民族走向复兴的任务，这项历史使命就责无旁贷地落到了中国共产党的肩上。中国共产党凭借其先进的马克思主义理论指导，坚强有力的政党组织力量，符合人类社会发展规律的道路选择以及适合中国国情的制度创造，带领中国人民开启了中华民族的伟大复兴之路。从苏维埃制度、参议会制度到人民代表大会制度，不论哪种制度模式，所有的政权建设都是在中国共产党的领导下进行的，与党的命运生死与共、息息相关，与国家和民族的命运生死与共、息息相关。经历百年的磨难，现如今，中国人民在中国共产党的领导下实现了站起来、富起来、强起来，中国人民代表大会制度也在这百年的历史进程中，从无到有，从模仿到改造，从不足到完备，越来越显示其蓬勃旺盛的制度生命力和历史的必然性。
启迪之三：创建人民代表大会制度是中国人民对人类社会发展历史的伟大贡献，充分体现了党勇于改造旧世界、创造新世界的实践创新能力。
中国共产党创建人民代表大会制度的历史过程，向世界展现了中国人民在建设一个新国家中，创造中国制度模式的伟大创造力。该制度采取和吸纳了人类社会政治理论成果，形成自己独特的包容性和创新魅力。它采用了国际社会公认的政治原则：人民主权原则和代议制原则。人民主权原则是近代以来第一政治原则，它是资本主义在反封建的过程中形成的，马克思曾对这一原则给予了充分的肯定。这一原则强调一切权力来自人民，是人民而不是君主才是权力的主人。人民代表大会制度强调“一切权力属于人民”，“人民行使权力的机关是人民代表大会”，是人民主权原则的最好体现，是党的群众路线的最好体现。代议制则是现代政治国家的一项基本政治制度，在人民不能或者不便直接行使主权的情况下，人民可以通过投票等形式选出自己的代表，由代表来行使其权力。尽管代议制有不少缺点，却无其它制度能够完全替代它。人们可以通过其他方式来补充它，却无法回避它。人民代表大会制度强调由人民选举产生并授权给人民代表大会，人民代表大会把权力授权给其它国家机关，其它国家机关由人大产生、对人大负责，接受人大监督；人民代表大会则对人民群众负责，接受人民群众监督。该制度安排充分体现了制度的人民性，是最广泛和真实的民主，是实现民主的最好形式和最高形式，为各国政治制度发展提供了中国模式，为人类社会历史发展作出了伟大的贡献。
启迪之四：人民代表大会制度的创建史是坚持党的领导、坚持“制度自信”、讲好“中国故事”的最好题材，充分体现了党的伟大、光荣、正确以及中国特色社会主义理论、道路、制度的客观规律性。
在人民代表大会制度的发展历程中，整个制度体系的设计首先是来自中国共产党。这一点在人民代表大会制度建立和发展过程中，尤其是在所有重要的转折时期，体现得最为明显。在人民代表大会制度初创时期，建立苏维埃制度的最初动议是来自1927年11月8日中央政治局通过的决议，系统的苏维埃政权建设方案，则出自1928年中共“六大”所通过的《苏维埃政权的组织问题决议案》；1931年召开的中华苏维埃第一次全国代表大会的方案及宪法大纲的草案，也是由中共中央提前准备的。1942年9月1日中共中央下发了《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》后，巩固了党的一元化领导，破除党包办替代一切的思想误区，党对抗日民主根据地立法、行政和司法工作的领导能力得到了加强，确定了党对国家政权机构实行领导的体制机制，奠定了党的领导的制度基础。1949年的中国人民政治协商会议通过的、起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，是依据中共七届二中全会的政策制定的。1954年第一届全国人民代表大会的召开和《中华人民共和国宪法》的制定，更是毛泽东亲自带领中国共产党人努力奋斗而实现的。
人民代表大会制度的历史渊源，是党领导下具有某些政权特征的工运农运组织、中华苏维埃代表大会制度、抗日根据地参议会制度、解放区和新中国成立初期人民代表会议制度。它们如同一股股涓涓细流，共同汇入了人民代表大会制度这条历史长河中。人民代表大会制度的历史，就是中国共产党探索中国发展道路、实践中国制度建设、开创中国特色社会主义理论的历史，是中国共产党光辉历史的重要组成部分。党开展工农运动所进行的探索以及党建立的苏维埃代表大会制度、参议会制度、人民代表会议制度，以其生动的演变过程、清晰的历史脉络、丰富的理论发展和珍贵的实践活动，共同构成了人民代表大会制度创造史，是中国共产党建设国家、治理国家的理论和实践、能力的最好体现，是讲好“中国故事”的最好题材。
在中国共产党成立百年之际，回顾党领导下的人民代表大会制度创建路程，开展对人民代表大会制度历史的深入学习，对体现“人民当家作主”这一民主实质的中国特色全过程民主，进行深入研究并实现创造性转化，是开展党史学习教育的重要内容，对于我们进一步加深对党史、国史和中国革命史的了解，坚持理论自信、道路自信、制度自信，具有十分重要的理论和现实指导意义，也是我们进一步发扬民主精神、弘扬政治文明，实现中华民族的伟大复兴，为人类社会发展提供中国榜样的不竭精神动力。
注释：
[1]毛泽东：《新民主主义论》，《毛泽东选集》，第二卷，人民出版社，1991年，第677页。
[2]2014年9月5日习近平《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》。
[3]“中国共产党第一个纲领”，《建党以来重要文献选编（一九二一——一九四九）》第一册，中共中央文献研究室、中央档案馆编，中央文献出版社，2011年，第1页。
[4]“孙文越飞联合宣言”（1923年1月26日），《共产国际、联共（布）与中国革命文献资料选辑（1917-1925）》，北京图书馆出版社，1997年，第409页。
[5]《中国共产党简史》，人民出版社、中共党史出版社，2021年版，第17页。
[6]中国人民代表大会制度理论研究会编：《人民代表大会制度从这里走来》，中国民主法制出版社，2021年，第22页。
[7]作为英文（Council）的俄文表达，我们可以把苏维埃简单理解为强调集体决策的委员会制。参见何俊志《从苏维埃到人民代表大会制——中国共产党关于现代代议制到构想与实践》，复旦大学出版社，2011年，第3页。
[8]之所以用广州公社名称，是因为公社是苏维埃等社会主义政权组织形式的源泉。马克思在《法兰西内战》中将其界定为“公社是一个实干的而不是议会式的机构，它既是行政机关，同时也是立法机关”。见《马克思恩格斯选集》（第三卷），人民出版社，1995年，第55页。
[9]“苏维埃政权的组织问题决议案”，《建党以来重要文献选编（一九二一—一九四九）》第五册，中共中央文献研究室、中央档案馆编，中央文献出版社，2011年，第451页。
[10]“中华苏维埃共和国宪法大纲”，《建党以来重要文献选编（一九二一—一九四九）》第八册，中共中央文献研究室、中央档案馆编，中央文献出版社，2011年，第649页。
[11]“中华苏维埃共和国中央执行委员会与人民委员会对第二次全国苏维埃代表大会的报告”，毛泽东，《中华苏维埃代表大会重要文献选编》，全国人大图书馆编，中国民主法制出版社，2019年，第394页。
[12]“中华苏维埃共和国宪法大纲”，《建党以来重要文献选编（一九二一—一九四九）》第八册，中共中央文献研究室、中央档案馆编，中央文献出版社，2011年，第649页。
[13]“关于目前政治形势与党的任务决议”《建党以来重要文献选编（一九二一——一九四九）》第十二册，中共中央文献研究室、中央档案馆编，中央文献出版社，2011年，第531页。
[14]“边区政府的组织与建设”，《谢觉哉文集》，人民出版社，1989年，第228页。
[15]“今年的选举运动”，《谢觉哉文集》，人民出版社，1989年，第218页。
[16]《中华民国史档案资料汇编（第五辑）》第二编：政治，中国第二历史档案馆编，江苏古籍出版社，1998年，第937页。
[17]“抗日根据地的政权问题”，《建党以来重要文献选编（一九二一——一九四九）》第十七册，中共中央文献研究室、中央档案馆，中央文献出版社，2011年，第169页。
[18]参见张希坡、韩延龙主编：《中国革命法制史》，中国社会科学出版社，2007年版，第92页。
[19]参见《新民主主义社会雏形——彭真关于晋察冀抗日根据地建设的思想与实践》，谢忠厚等著，人民出版社，2002年，第48页。
[20]《关于晋察冀边区党的工作和具体政策报告》，彭真著，中共中央党校出版社，1981年重印，第20页。
[21]参见《新民主主义社会雏形——彭真关于晋察冀抗日根据地建设的思想与实践》，谢忠厚等著，人民出版社，2002年，第142-149页。
[22]针对一些同志错误理解边区政权模式为“议行并立”，“强调民主，忽略集中”的倾向，林伯渠在1942年12月中央西北局召开的陕甘宁边区高干会议上强调：“参议会是最高权力机关，政府由参议会选举；参议会闭会期间政府就是最高权力机关。这是民主集中制，而不是立法行政的并立，不是参议会和政府之间的相互制约”。“议行并立”、两权分立的二元论观点在高干会上受到批评，强调了民主集中制是政权构成的核心原则。参见“政权工作中两个根本思想问题”，《林伯渠文集》，华艺出版社，1996年，第306页。
[23]“陕甘宁边区宪法原则”，《陕甘宁革命根据地史料选辑》第三辑，甘肃省社会科学院历史研究所编，甘肃人民出版社，1981年，第130页。
[24]毛泽东：《毛泽东选集》第三卷，人民出版社1991年版，第1057页。
[25]“关于目前党的政策中的几个重要问题”，《建党以来重要文献选编（一九二一—一九四九）》第二十五册，中共中央文献研究室、中央档案馆编，中央文献出版社，2011年，第54页。
[26]“关于政权问题”，《人民代表大会制度重要文献选编》（一），全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编，中国民主法制出版社、中央文献出版社，2015年，第1页。
[27]“中共中央转发中央工委关于政权形式问题给冀东区党委的指示”，《建党以来重要文献选编一九二一——一九四九》第二十四册，中共中央文献研究室、中央档案馆编，中央文献出版社，2011年，第474页。
[28]“关于目前党的政策中的几个重要问题”，《建党以来重要文献选编一九二一——一九四九》第二十五册，中共中央文献研究室、中央档案馆编，中央文献出版社，2011年，第54页。
[29]“中共中央发布纪念‘五一’节口号”，《建党以来重要文献选编一九二一——一九四九》第二十五册，中共中央文献研究室、中央档案馆编，中央文献出版社，2011年，第283页。
[30]“在中共中央政治局会议上的报告和总结”，《建党以来重要文献选编（一九二一—一九四九）》第二十五册，中共中央文献研究室、中央档案馆编，中央文献出版社，2011年，第442页。
[31]“在中共中央七届二中全会上的总结”，《建党以来重要文献选编（一九二一—一九四九）》第二十六册，中共中央文献研究室、中央档案馆编，中央文献出版社，2011年，第194页。
[32]《人民代表大会制度重要文献选编》（一），全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编，中国民主法制出版社、中央文献出版社，2015年，第7页。
[33]“毛主席在北京市第一届各界人民代表会议上的讲话”，《各界人民代表会议文件汇集》，中央人民政府内务部编印，1949年12月，第1页。
[34]“必须召开各界人民代表会议或人民代表大会”，《人民代表大会制度重要文献选编》（一），全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编，中国民主法制出版社、中央文献出版社，2015年，第47页。
[35]周恩来：“关于人民政协的几个问题”，《人民代表大会制度重要文献选编》（一），全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编，中国民主法制出版社、中央文献出版社，2015年，第34页。
[36]“在中共中央政治局会议上的报告和总结”，《建党以来重要文献选编（一九二一—一九四九）》第二十五册，中共中央文献研究室、中央档案馆编，中央文献出版社，2011年，第442页。
[37]“薄一波关于华北各城市各界代表会议情形和经验向毛泽东主席的报告”，《共和国雏形——华北人民政府》，中央档案馆编，西苑出版社，2000年，第245页。
[38]“中共中央发布纪念“五一”劳动节口号”，《建党以来重要文献选编（一九二一—一九四九）》第二十五册，中共中央文献研究室、中央档案馆编，中央文献出版社，2011年，第283页。
[39]“中国人从此站立起来了”，《建党以来重要文献选编（一九二一—一九四九）》第二十六册，中共中央文献研究室、中央档案馆编，中央文献出版社，2011年，第724页。
[40]董必武：《董必武政治法律文集》，法律出版社，1986年，第181页。
[41]“中国人民政治协商会议共同纲领”，《建党以来重要文献选编（一九二一—一九四九）》第二十六册，中共中央文献研究室、中央档案馆编，中央文献出版社，2011年，第758页。
[42]“省各界人民代表会议组织通则”，《人民代表大会制度重要文献选编》（一），全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编，中国民主法制出版社、中央文献出版社，2015年，第95页。
[43]“市各界人民代表会议组织通则”，《人民代表大会制度重要文献选编》（一），全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编，中国民主法制出版社、中央文献出版社，2015年，第98页。
[44]“县各界人民代表会议组织通则”，《人民代表大会制度重要文献选编》（一），全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编，中国民主法制出版社、中央文献出版社，2015年，第101页。
[45]“关于与斯大林会谈情况给毛泽东和中央的电报”，《建国以来刘少奇文稿》（1952.1—1952.12），中央文献研究、中央档案馆编，中央文献出版社，2005年，第533页。
[46]“在中共中央七届二中全会上的总结”，《建党以来重要文献选编（一九二一—一九四九）》第二十六册，中共中央文献研究室、中央档案馆编，中央文献出版社，2011年，第194页。
（作者分别系全国人大图书馆馆员、西北政法大学法治学院习近平法治思想研究中心博士后）