推动依法管理规范履职 促进辅警队伍正规化建设
——《新疆维吾尔自治区警务辅助人员管理条例》解读
2021年9月28日，自治区十三届人大常委会第二十八次会议全票通过了《新疆维吾尔自治区警务辅助人员管理条例》（以下简称条例），将于2021年11月1日起施行。条例的制定实施，标志着我区公安机关警务辅助人员（以下简称辅警）管理规范化、制度化、法制化建设迈入全新阶段。
一、条例的制定背景
近年来，我区公安工作任务艰巨繁重，公安机关警力严重不足，招录使用辅警成为我区基层公安机关解决警力不足的措施之一。作为一支重要补充力量，他们与民警并肩战斗，在协助公安机关维护社会稳定、打击违法犯罪、开展行政管理和服务人民群众等方面发挥了重要作用。但由于职业定位不明确、招录标准不统一、管理机制不健全、经费保障不到位，以及辅警队伍缺乏社会和自我认同等原因，辅警队伍及管理面临许多问题。这些问题不但对辅警队伍自身生存和发展产生了影响，而且也影响了公安机关维护社会稳定，打击违法犯罪的警务效率，甚至影响到公安机关的形象。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视辅警管理工作，把规范辅警管理作为全面深化公安改革重要内容进行安排部署，对加强辅警地方立法专门提出要求。2016年国务院办公厅印发了《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，2020年公安部印发了《关于进一步规范和加强公安机关警务辅助人员管理工作的指导意见》为公安机关更好的履行职责使命提供了支持。我区辅警管理缺乏依法规范，特别是随着依法治疆进程的深入推进，依法解决辅警队伍法律地位不明、职责权限不清、职业保障偏低、管理使用不规范等问题显得越来越迫切，制定符合我区实际的辅警管理条例既是完整准确贯彻新时代党的治疆方略、维护新疆社会稳定和长治久安的重要举措，也是规范公安机关辅警管理工作的现实需要。
二、条例的制定过程
2021年初，自治区人大常委会将制定自治区辅警管理条例列入年度立法计划，启动制定工作。2021年3月，自治区公安厅在总结实施《新疆维吾尔自治区警务辅助人员管理办法》和立法调研的基础上，学习、借鉴已经出台法规省区好的经验与做法，草拟了条例草案初稿，并发函征求了自治区党委政法委、编办、人社厅、财政厅、司法厅、退役军人事务厅等部门和各级公安机关意见建议。通过公安厅网站面向社会公开征求意见建议，组织召开专题研讨会和专家论证会，共收集意见建议270条，采纳103条，部分采纳48条，形成了条例草案。条例初次审议前，自治区人大常委会监察与司法工作委员会会同自治区公安厅组成立法调研组，赴乌鲁木齐市、克拉玛依市开展实地调研，并书面调研了巴音郭楞蒙古自治州、哈密市、石河子市和阿克苏地区辅警管理工作。初次审议条例草案后，自治区人大常委会法制工作委员会再次征求各地和自治区有关单位的意见建议，在充分吸收各方面意见建议的基础上，围绕立法中的难点、焦点问题进行了专题研究，对条例草案进行了修改完善，2021年9月28日，《新疆维吾尔自治区警务辅助人员管理条例》经自治区十三届人大常委会第二十八次会议审议通过。条例凝聚了各方智慧，反映了各界共识，充分体现了立法的科学性和民主性。
三、条例的主要内容
条例共设7章49条。第一章总则（第一条至第八条），对辅警的概念进行了界定，明确了立法的目的和依据、条例适用范围、辅警管理原则、政府和有关部门的管理职责以及对辅警的表彰奖励。第二章招聘（第九条至第十八条），明确了辅警的用人额度、招聘主体、招聘原则、招聘程序、招聘条件、招聘回避和劳动合同的签订，并对优先招聘、特殊招聘以及禁止招聘的情形作出具体规定。第三章职责、权利和义务（第十九条至第二十四条），明确了辅警的职责权限、文职辅警和勤务辅警的工作内容、辅警的权利、岗位禁止行为和辅警的禁止行为。第四章保障（第二十五条至第三十一条），明确了辅警的薪酬待遇保障、社会保障、医疗保障和职业保护，并对辅警的优待抚恤、对优秀辅警的入警入编、对烈士褒扬作出了规定。第五章管理和监督（第三十二条至第四十三条），主要从信息化、层级晋升、培训考核、装备规范等环节规范了辅警的日常管理。同时，规定了对辅警履行职责和遵纪守法情况进行监督。第六章法律责任（第四十四条至第四十七条），规定了有关部门及其工作人员、辅警、其他社会组织或者个人违反本条例规定的法律责任；第八章附则（第四十八条至第四十九条），规定了参照管理和条例实施的时间。
四、条例的亮点与特色
（一）坚持法治思维，明确了辅警管理的制度机制
确定辅警身份是规范辅警管理的前提，条例开门见山，对辅警的身份性质进行了界定。条例第三条规定，辅警是指根据社会治安形势发展和公安工作实际需要，面向社会招聘，为公安机关日常运转和警务活动提供辅助支持的非人民警察身份人员。治安联防、治安志愿者、护村队、护校队等社会群防群治力量以及在公安机关从事保安、保洁、膳食等后勤服务工作的人员，不属于辅警。条例第五条明确了要将辅警相关经费列入本级财政预算予以保障，依法保障辅警在工资福利、社会保险、劳动用工、劳动保护等方面的合法权益，切实解决了广大辅警的后顾之忧。在管理职责方面，条例第六条明确了县级以上人民政府公安机关负责辅警的招聘、使用和管理工作；县级以上人民政府人力资源和社会保障部门负责指导辅警招聘、薪酬确定以及落实工伤保险等社会保障工作；县级以上人民政府退役军人事务部门负责符合烈士评定条件辅警的烈士评定受理、调查核实、提出评定报告及烈士遗属抚恤工作；民政、财政、卫生健康等部门按照各自职责，负责辅警管理相关工作。条例第七条规定辅警的依法履职受法律保护，辅警履行职责的行为后果，由使用辅警的公安机关承担，很好地解决了辅警群体身份认同和归属感问题。第八条对辅警的表彰奖励作出规定，并明确将表彰奖励作为辅警晋升的参考。这些规定，为依法管理和使用辅警，保障辅警的权利奠定了基础。
（二）适度赋权，明确了辅警的职责、权利和义务
明确辅警职责、权利和义务是辅警依法开展工作的关键。条例界定了不同类别辅警（勤务辅警、文职辅警）的职责权限，明确了辅警不得从事的工作和禁止性行为，厘清了过去“不知道干什么、不知道怎么干”的模糊边界。条例第十九条明确了辅警应当在公安机关及其人民警察的指挥、带领和监督下，按照本条例和国家有关规定协助开展警务工作。辅警不得单独执法或者以个人名义执法。条例第二十条、第二十一条对“文职辅警”和“勤务辅警”的工作职责进行了列举式规定，除涉及技术侦查、枪支管理等内容以及不得进行案件判罚认定、开具处罚决定等需要严格依法定程序进行的内容外，辅警的工作范围几乎覆盖了大部分的公安工作范围，这无疑是对辅警队伍多年来工作成绩的肯定。第二十二条对辅警禁止从事的工作进行了详细规定，有利于辅警依法规范履职。在权利义务方面，条例第二十三条规定了辅警享有“获得履行职责必要的工作条件和安全保护”“享受带薪年休假、产假、婚丧假等休假”“参加培训”等八项权利，并在第二十四条对辅警不得实施的行为作出明确规定，保障了辅警的基本权益。
（三）严把入口，规范了辅警入职门槛
把好“入口关”是建设高素质辅警队伍的第一道关口。条例明确辅警招聘应当遵循公开、平等、竞争、择优的原则，第十条规定辅警招聘按照批准的用人计划，由县级以上人民政府公安机关会同同级人力资源和社会保障部门联合组织实施，也可以由县级以上人民政府公安机关单独组织实施。公安机关各警种、单位和基层所队不得自行组织辅警招聘工作。并在第十四条至第十六条对优先招聘、特殊招聘以及禁止招聘的情形做出具体规定。
（四）坚持问题导向，解决了辅警管理的突出问题
辅警职业保障是辅警队伍正规化建设的重要内容。针对辅警流动性强，队伍不稳定的情况，条例第二十六条规定了县级以上人民政府公安机关依法为辅警办理基本养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险，缴存住房公积金，为执法执勤以及高危险岗位的辅警办理人身意外伤害保险。条例第二十七条至第二十九条对辅警因公（工）负伤、致残、死亡以及牺牲被评定为烈士等情形的医疗和抚恤待遇，作出了指引性规定。考虑到辅警工作的职业危险性，条例第三十一条规定了任何单位和个人不得因辅警依法履职的行为，对辅警及其近亲属实施滋扰、恐吓、威胁、侮辱、殴打、诬告、陷害、侵犯隐私等行为。
公安机关是辅警管理的责任部门，负责辅警管理工作。条例第三十二条明确了辅警管理遵循谁使用、谁管理、谁负责的原则。第三十三条至第三十八条从信息化、层级晋升、培训考核、装备规范等环节规范了辅警的日常管理。其中，在第三十八条规定县级以上人民政府公安机关应当为勤务辅警配备必要的执勤和安全防护装备，但不得配备武器。勤务辅警履行职责期间，可以驾驶警用车辆、船艇等交通工具。驾驶交通工具应当着制式服装、佩戴标识，持有驾驶证和辅警工作证。辅警不得使用武器和警械。遇有危害公共安全、社会秩序和公民人身、财产安全的紧急情况，勤务辅警可以在人民警察的指挥和带领下，使用必要的警械予以制止。同时，条例第三十九条至第四十三条规定了要对辅警履行职责和遵纪守法的情况进行监督。
条例完整准确贯彻新时代党的治疆方略，落实严管厚爱措施。考虑到南北疆发展差异，在第二十五条规定了县级以上人民政府应当参照当地上年度在岗职工平均工资、城镇居民人均可支配收入、基本养老保险缴费基数等，合理确定辅警薪酬标准。立法调研中发现，乌鲁木齐、克拉玛依等地辅警队伍中有相当一部分以劳务派遣形式招聘的辅警。为保护辅警的合法利益，规范管理，条例第四十三条对其退出机制作出了规定。为提升辅警职业保障，增强辅警的归属感，条例第十八条规定了县级以上人民政府公安机关应当与拟聘用辅警建立劳动关系，签订劳动合同。劳动合同应当包括工作职责、工作条件、服务年限和工资、福利、社会保险待遇以及合同终止的情形、违约责任等内容。
条例的颁布实施，必将推动我区辅警更加规范高效地协助公安民警开展各项工作，进一步提升公安机关的执法权威和执法公信力。（自治区人大常委会法制工作委员会 迪丽达尔·乌斯满江 供稿）